以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)第一要旨，盡管在理論上仍然有值得商榷之處，但作為事實(shí)，其不可爭(zhēng)議地存在著。并且，與其他事實(shí)因素一道，如社會(huì)分工細(xì)化、城市就業(yè)機(jī)會(huì)增加、人口流動(dòng)頻繁、鄉(xiāng)村日益向城鎮(zhèn)靠近等，推動(dòng)著中國(guó)從鄉(xiāng)村社會(huì)加速度地步入城市化社會(huì)。伴隨這個(gè)進(jìn)程，政府的城市規(guī)劃職能，漸漸凸顯其重要的地位。雖然從人類(lèi)的智識(shí)有限性角度觀察，從事城市規(guī)劃的政府官員并非全知全能，任何人為的規(guī)劃難免有漏洞或失誤，可是，城市化進(jìn)程若缺少一定的設(shè)計(jì)或整飭，可能會(huì)在無(wú)序之中形成更大的災(zāi)難。
然而，近年來(lái)，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃而引起的紛爭(zhēng)與日俱增。關(guān)于某些城市規(guī)劃忽視各方利益間協(xié)調(diào)、沒(méi)有考慮環(huán)境保護(hù)等的批評(píng)聲音，此起彼伏。甚至，近期出現(xiàn)的與房屋拆遷有關(guān)的備受矚目的社會(huì)事件，牽引出的已經(jīng)不僅僅是拆遷程序是否合法、拆遷補(bǔ)償是否公平等問(wèn)題，也同時(shí)把城市規(guī)劃的合理性提領(lǐng)到熱烈討論之層面。畢竟，幾乎所有的房屋拆遷都是依規(guī)劃而為的。
其實(shí)，城市規(guī)劃是對(duì)城市布局的一種人為設(shè)置，而城市布局必然涉及在城市中生活或經(jīng)營(yíng)各種事業(yè)的居民、企業(yè)或其他組織的利益。因此，城市規(guī)劃其實(shí)是一種利益安排或調(diào)整。目前施行的《城市規(guī)劃法》（1989年制定）的確也意識(shí)到此，在諸多條款中體現(xiàn)立法者對(duì)不同利益之考慮，如“近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展”、“城市生態(tài)環(huán)境”、“歷史文化遺產(chǎn)”、“城市傳統(tǒng)風(fēng)貌”、“自然景觀”、“民族傳統(tǒng)”、“地方特色”、“有利生產(chǎn)”、“方便生活”、“促進(jìn)流通、繁榮經(jīng)濟(jì)”、“促進(jìn)科學(xué)技術(shù)文化教育事業(yè)”、“符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設(shè)等要求”、“合理用地、節(jié)約用地”，等等。
但是，由利益安排或調(diào)整之視角綜觀該法，可以發(fā)現(xiàn)存有兩個(gè)重大缺憾。
第一，對(duì)個(gè)體利益未給予充分重視。上列對(duì)各類(lèi)利益的表述，多落位于公共利益。即便把“有利生產(chǎn)”、“方便生活”、“防火、抗震”等闡釋為牽涉?zhèn)€體利益在內(nèi)，也只是在隱含的層面上，而沒(méi)有給予明確的彰顯。個(gè)別居民、企業(yè)或組織的正當(dāng)權(quán)益，在城市規(guī)劃中未得到其應(yīng)有之受尊重地位。
第二，或許是更為重要的，對(duì)利益之安排或調(diào)整基本上取決于政府?！冻鞘幸?guī)劃法》在細(xì)數(shù)政府制定城市規(guī)劃需考慮的利益因素、從而試圖對(duì)其施行實(shí)體控制以外，也在程序上明定城市規(guī)劃需報(bào)上級(jí)政府或同級(jí)人大審批。可是，列舉應(yīng)當(dāng)考慮之利益因素的方法，如果有控制效應(yīng)的話(huà)，也是比較松軟的。這些利益在城市規(guī)劃過(guò)程中是如何確認(rèn)的？有沒(méi)有被忽略或輕視的利益？各個(gè)不同利益的分量是多少？利益之間發(fā)生沖突（如繁榮經(jīng)濟(jì)與城市生態(tài)環(huán)境），哪個(gè)予以?xún)?yōu)先考慮？諸如此類(lèi)問(wèn)題，看起來(lái)都在政府寬泛的自由裁量空間內(nèi)。更何況，個(gè)體利益在立法上還未被確切提及，即使政府在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中予以一定照顧，也同樣在自由裁量范圍之中。政府乃凡人組成，其組織結(jié)構(gòu)和資源或許有助于作出考慮周全的規(guī)劃決策，但也不能否認(rèn)其具有內(nèi)在的智識(shí)局限或難以避免的利益偏袒。甚至，有的政府官員出于不當(dāng)之動(dòng)機(jī)，給某些利益以特殊關(guān)照，也并非罕見(jiàn)。由此，《城市規(guī)劃法》將城市規(guī)劃制定過(guò)程基本托付于政府，無(wú)異于讓政府成為在規(guī)劃領(lǐng)域中的“國(guó)王”。
任何紛爭(zhēng)皆與利益相關(guān)，無(wú)論利益乃情感的、精神的抑或物質(zhì)的。城市規(guī)劃遭人詬病、引發(fā)紛爭(zhēng)愈多，愈益表明其在安排或調(diào)整利益上的機(jī)制存在功能不足之問(wèn)題。因此，《城市規(guī)劃法》有關(guān)政府制定城市規(guī)劃的實(shí)體規(guī)則、程序規(guī)則，皆有慎重反思和修訂的必要。
就程序維度而言，當(dāng)引入利益參與機(jī)制。既然城市規(guī)劃乃一利益安排或調(diào)整過(guò)程，既然政府作為假定的公共利益代表者在如何確認(rèn)、重視、協(xié)調(diào)具體的不同利益上存有局限，就應(yīng)給予可能的利益受影響者介入這一過(guò)程的機(jī)會(huì)和權(quán)利。把城市規(guī)劃制定過(guò)程視作各方利益充分主張、交流以及妥協(xié)的平臺(tái)來(lái)設(shè)計(jì)，即便不一定獲得令所有利益皆滿(mǎn)意的所謂“正確”決策，亦可在相當(dāng)程度上減少可能的利益紛爭(zhēng)。搭建這個(gè)平臺(tái)的法律程序之核心，無(wú)非征求利害相關(guān)人的意見(jiàn)。
