一、簡介
  目前，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家存在一個(gè)全球性的趨勢，即采納或考慮采納以英國晚近經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一（單一）金融監(jiān)管架構(gòu)。本文的主要目的即是試圖從政策和事后回顧的角度，對英國的單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)局（Financial Services Authority, FSA）的效率、功效和適用性進(jìn)行重新評估，評價(jià)其作為全球金融改革中金融監(jiān)管備選模式的可行性。與此同時(shí)，本文還將考察英國模式的“完善性”（或者準(zhǔn)確的說是“不完善性”）， 以及與此相應(yīng)的兩個(gè)重要的附帶問題：（1）單一監(jiān)管與功能性監(jiān)管之爭；（2）單一監(jiān)管模式與對現(xiàn)代存款保險(xiǎn)/賠償機(jī)制的需求間的對接，后者的設(shè)計(jì)意圖不僅限于保護(hù)存款人，還包括保持金融穩(wěn)定。作者的基本觀點(diǎn)是，從全球金融改革的目的出發(fā)，對英國-FSA模式的理解和借鑒必須置于英國金融歷史的背景之中，并在很大程度上受限于其種種特殊性。這種模式盡管有其不可否認(rèn)的優(yōu)點(diǎn)，但不應(yīng)（在任何整體移植的意義上）被不加批判的看作未來全球金融改革的國際標(biāo)準(zhǔn)。就單一監(jiān)管與功能性監(jiān)管之爭而言，似乎并無結(jié)論性的答案或方式，而是有諸多不同的可能方式。而就存款保險(xiǎn)而言，作者提倡一種有別于英國模式的、單獨(dú)和獨(dú)立的“現(xiàn)代”機(jī)制，但發(fā)展中國家、新興市場國家和轉(zhuǎn)型國家應(yīng)當(dāng)以一種循序漸進(jìn)的態(tài)度看待這個(gè)問題。
  本文的預(yù)期讀者是發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家中與金融產(chǎn)業(yè)部門相關(guān)的立法者、政策制定者和產(chǎn)業(yè)參與者，他們可能正在考慮或者將來會(huì)開始考慮采用英國-FSA式的單一監(jiān)管框架。作者希望本文能夠?yàn)檫@些政府機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)參與者在考慮單一監(jiān)管模式的利弊時(shí)提供有益的背景和政策信息。
  作為背景，本文第二部分對一般性監(jiān)管政策問題、第三部分對FSA的法律和組織性質(zhì)進(jìn)行了選擇性的介紹和評論。在第四部分中，作者集中討論英國-FSA的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并作出評估。第五部分簡單討論上面提到的兩個(gè)附帶監(jiān)管問題。作為結(jié)論，第六部分對英國模式總體上以及就上述兩個(gè)附帶問題而言的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)。
  
  二、背景
  （一）概況
  晚近以來，設(shè)立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作法在很多國家日漸普遍。這種激進(jìn)的“監(jiān)管飛躍”在大多數(shù)情況下是對當(dāng)?shù)刂匾慕鹑诤驼我蛩氐幕貞?yīng)，這些因素包括金融市場的整合以及在近來的金融危機(jī)中暴露出的傳統(tǒng)監(jiān)管體系的缺陷。這種創(chuàng)設(shè)單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的趨勢始于20世紀(jì)80年代斯堪的納維亞國家，當(dāng)時(shí)的目標(biāo)有限且特定化，即讓存款保險(xiǎn)人保持獨(dú)立。但是，這種近年來流行的結(jié)構(gòu)性改革的真正催化劑和焦點(diǎn)是1997年英國-FSA的建立。如下文所述，英國在此實(shí)踐之前并未對如下問題進(jìn)行全面的政策研究或辯論：如此激進(jìn)的監(jiān)管冒險(xiǎn)行為的效率、功效和成本-收益比較，以及這樣一個(gè)方案同主要的監(jiān)管關(guān)注領(lǐng)域——如存款保險(xiǎn)人的角色、功能性模式與單一機(jī)構(gòu)模式對于金融監(jiān)管的相關(guān)性——之間的關(guān)系。
  
  （二）發(fā)展中國家
  應(yīng)該銘記于心的是，英國-FSA模式從未意欲成為或被設(shè)計(jì)為一個(gè)國際模式。盡管如此，為一個(gè)高度發(fā)達(dá)和集中的金融體系而設(shè)計(jì)的英國-FSA模式卻正在被很多發(fā)展中國家的政府機(jī)構(gòu)和政府間國際組織視為適當(dāng)、可行的監(jiān)管模式。事實(shí)上，1997年后統(tǒng)一監(jiān)管改革浪潮的主體是發(fā)展中、新興市場或轉(zhuǎn)型國家。這些國家中大多數(shù)（與英國迥異）在金融部門發(fā)展及/或應(yīng)對近來出現(xiàn)的金融市場/部門危機(jī)及/或政治危機(jī)方面幾乎是“零起點(diǎn)”，然而在作為起點(diǎn)的模式選擇上卻考慮采用英國-FSA模式。
  根據(jù)筆者自1997年以來在多個(gè)發(fā)展中、新興或轉(zhuǎn)型國家的金融法律改革經(jīng)驗(yàn)，英國模式之所以引起這些國家的高度興趣，在很大程度上是因?yàn)樵撃Ｊ绞且粋€(gè)晚近（盡管與亞洲金融危機(jī)并無聯(lián)系，但在時(shí)間上卻是緊接這場危機(jī)）和整合的模式，有著統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則手冊。這種手冊至少在表面上暗示著一定程度的可管理性，如果不是簡易性的話。同時(shí)，對這一模式感興趣的不只是發(fā)展中國家，還包括國際金融組織和地區(qū)金融組織的專家；他們在某種形式的“條件性”、“歐盟收購”安排或相互同意的合作安排下為這些國家提供技術(shù)援助。實(shí)質(zhì)上，從一個(gè)官僚性的立場看，英國模式在改革進(jìn)程的初始階段易于操作，因?yàn)樗?ldquo;事先打包”的方式呈現(xiàn)。例如，盡管國際金融組織和地區(qū)金融組織從未公開要求采用某種特定模式，但由于英國單一監(jiān)管者模式對于這些專家來說在技術(shù)層面更易操作，因此外部專家經(jīng)常會(huì)“引導(dǎo)”受援助國進(jìn)入這個(gè)“公共酒吧”。
  對FSA模式的采用既可以整體進(jìn)行，也可以在經(jīng)過修改或高度個(gè)體化的基礎(chǔ)上進(jìn)行。例如，愛沙尼亞這個(gè)尋求進(jìn)入歐盟的轉(zhuǎn)型小國，選擇采用類似FSA的模式，但將其保留在中央銀行框架內(nèi)，盡管在銀行倒閉時(shí)最終付款人將是愛沙尼亞納稅人而非中央銀行。愛沙尼亞的金融市場小而稚嫩，中央銀行匯集了該國數(shù)量有限的熟練官僚人員。盡管將新的監(jiān)管框架置于中央銀行的總體結(jié)構(gòu)之中，愛沙尼亞仍盡力將新監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過“防火墻”機(jī)制與中央銀行相隔離。
  實(shí)踐中，在發(fā)展中國家，中央銀行正在扮演著的關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性角色常常是最為明智的替代選擇；然而必須牢記于心的是，英國FSA模式的一個(gè)主要目標(biāo)就是使銀行和金融監(jiān)管職能同中央銀行脫鉤。關(guān)于單一監(jiān)管者模式或者說FSA模式是否適合新興市場國家的問題，本文第五（一）3部分將專門分析。
  
  （三）工業(yè)化國家
  很多工業(yè)化國家同樣選擇了某種形式的英國-FSA模式。例如，日本近來采納了經(jīng)過修正的FSA模式，但在存款保險(xiǎn)人方面采用了同英國截然不同的計(jì)劃。此外，在歐盟和歐洲中央銀行體系要求其改革銀行監(jiān)管框架和將其中央銀行的功能進(jìn)一步限制在貨幣政策領(lǐng)域的壓力下，德國近來采取了明顯的“學(xué)步”方法（“follow-the-leader” approach），設(shè)立了一個(gè)全面性遠(yuǎn)遜于英國、在監(jiān)管上也不那么強(qiáng)勢的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并完整保留了其先前的賠償計(jì)劃。另外，美國（有著全球最發(fā)達(dá)和最復(fù)雜的金融體系）在20世紀(jì)90年代中后期經(jīng)歷了一場關(guān)于監(jiān)管改革的大辯論后，明確拒絕了監(jiān)管合并，而是采取了彼此分離但是相互協(xié)調(diào)的“功能性監(jiān)管”（functional regulation）（即配合特定金融活動(dòng)，如銀行、保險(xiǎn)或證券而進(jìn)行的監(jiān)管，常常是由單獨(dú)的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行），并保留了強(qiáng)大、全面和獨(dú)立的存款保險(xiǎn)人。還有，澳大利亞創(chuàng)設(shè)了其自己的很有意思的監(jiān)管改革模式――“雙峰”模式（“Twin Peaks” variant），這種模式是建立在基于目標(biāo)的監(jiān)管這一概念之上（即配合特定的政府目標(biāo)，如金融穩(wěn)定、消費(fèi)者保護(hù)或市場誠信而進(jìn)行的監(jiān)管）。
  
  （四）一般政策原理
  無論如何，從一開始就必須清楚記得的是，在決定選擇單一或是多重、功能性監(jiān)管（或者所謂的“傘形監(jiān)管”，在其下進(jìn)行各種功能性監(jiān)管）方面，目前并不存在理論上絕對的或者是清晰且必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)。在所能找到的支持單一監(jiān)管者的所有主要的政策、制度和操作方面的論據(jù)中，都能發(fā)現(xiàn)該模式一系列相應(yīng)的、抵銷性的缺點(diǎn)。此外，每個(gè)國家都有其獨(dú)特的國情，在決定監(jiān)管模式時(shí)必須考慮本國的歷史、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、金融市場和監(jiān)管方面的因素與條件。
  盡管每個(gè)國家都有其不同于其他國家的建立或是不建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特殊理由，但似乎存在這樣一種流行的膚淺看法，即統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)將使得一國更好的將金融監(jiān)管合理化，并更好的保持金融穩(wěn)定。對于新興市場國家而言，它們還希望這種感覺到的效果能吸引更多的外國投資。然而，贊成或反對建立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的論證是錯(cuò)綜復(fù)雜和個(gè)體化的。而且，正如本文通篇將要說明的那樣，英國本國對于FSA的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)并未為其他國家進(jìn)行如此重大的監(jiān)管合并提供具有強(qiáng)大說服力的先例。
  然而，是否應(yīng)有一個(gè)針對所有金融部門的單一監(jiān)管者這一問題僅僅是一個(gè)入門問題，它將引向?yàn)閿?shù)眾多的附帶的政策問題。例如，對單一監(jiān)管架構(gòu)的選擇并不必然確定：（1）在單一監(jiān)管傘下，監(jiān)管權(quán)是應(yīng)該在單一基礎(chǔ)上還是在對應(yīng)不同金融部門的功能性基礎(chǔ)上行使；（2）所有金融部門是否都應(yīng)遵循統(tǒng)一的規(guī)則；（3）單一結(jié)構(gòu)是否應(yīng)該包容和決定相關(guān)的存款保險(xiǎn)計(jì)劃的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)（換句話說，是否應(yīng)該有針對所有金融部門的共同賠償計(jì)劃）。在分析任何特定體制及國內(nèi)配套安排的效率或功效時(shí)，為了形成有意義的最終結(jié)論，對上述選項(xiàng)必須分別加以考慮。本文第五部分的第（一）至（三）點(diǎn)將討論問題（1）和問題（2），第（四）點(diǎn)將討論問題（3）。
  這些附帶問題中每個(gè)都包含有截然不同的政策和實(shí)踐考慮。一般來說，在評價(jià)單一或多頭監(jiān)管方案哪個(gè)更為合適時(shí)，有許多政策、制度和操作方面的因素可資比較。在看到政策整合、一致性、簡單性、易于審查和政策發(fā)展彈性等優(yōu)勢的同時(shí)，也必須考慮不同部門各自的風(fēng)險(xiǎn)要求、可能的最后貸款人和道德風(fēng)險(xiǎn)混淆、缺乏聲譽(yù)激勵(lì)、失去專業(yè)服務(wù)提供者和對專注利益團(tuán)體的額外保護(hù)需要等問題。在制度方面，行政控制的改進(jìn)、接觸和交流的增加、資源配置和運(yùn)用的優(yōu)化、培訓(xùn)的改進(jìn)、內(nèi)部和外部負(fù)責(zé)性的加強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)也必須同行政管理可能的過度龐大和復(fù)雜、潛在的利益和監(jiān)管文化沖突、權(quán)利濫用、額外和專門的培訓(xùn)需求以及責(zé)任承擔(dān)方面的混淆或減少等弊端相權(quán)衡。至于如何對待存款保險(xiǎn)人這一附帶問題，一國必須在一開始就確定，其對于存款保險(xiǎn)人有何期待，并應(yīng)當(dāng)對建立現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度這一主流國際趨勢有所考慮。
  在操作和實(shí)施方面，效率提高（包括范圍和規(guī)模經(jīng)濟(jì)、運(yùn)營和管理結(jié)構(gòu)的簡化以及專門知識和經(jīng)驗(yàn)的改進(jìn)）、回應(yīng)性增強(qiáng)、靈活性、成本降低和消除跨部門競爭等因素也必須同內(nèi)在的低效率、決策和回應(yīng)過程緩慢、回應(yīng)的過分標(biāo)準(zhǔn)化危險(xiǎn)、特定領(lǐng)域的成本增加、總體上失去監(jiān)管競爭以及相應(yīng)的激勵(lì)與內(nèi)部負(fù)責(zé)性、監(jiān)管的高度集中等因素相權(quán)衡。對于整合最后貸款人和金融監(jiān)管者而言，支持和反對的理由都可以找到。反對貨幣和監(jiān)管政策分家的理由包括：需要在最后貸款人功能和監(jiān)管政策之間保持實(shí)質(zhì)聯(lián)系、提供支付系統(tǒng)支持的中央銀行通常也對支付系統(tǒng)的穩(wěn)定負(fù)責(zé)、兩個(gè)領(lǐng)域都需要基本政策的連貫等。反對貨幣和監(jiān)管政策合一的理由包括：潛在的利益或政策目標(biāo)沖突、將維持價(jià)格穩(wěn)定作為中央銀行核心目標(biāo)所帶來的可信度問題、產(chǎn)品或服務(wù)開發(fā)方面的功能差異等。
  
  （五）對法律移植的簡評
  在將外國的新監(jiān)管架構(gòu)和規(guī)則引入國內(nèi)金融領(lǐng)域時(shí)面臨的多重困境常常被漠然置之。人們似乎認(rèn)為現(xiàn)代金融部門改革是國內(nèi)制度此前從未涉足過的主題，因此是一片“真空地帶”，新的監(jiān)管規(guī)則和模式可以用“自上而下”的“批發(fā)”方式灌注其中。然而，政策制定者和立法者看上去忘記了的是，這些改革需要同本國既有的監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境相嚙合。例如，這種灌注式的改革方式實(shí)際上是預(yù)設(shè)本國存在類似的發(fā)達(dá)金融法律基礎(chǔ)設(shè)施，包括達(dá)到時(shí)下標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)健監(jiān)管實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)、公正透明的行政程序、健全的執(zhí)法制度以及受過良好訓(xùn)練的發(fā)達(dá)的司法系統(tǒng)等。
  因此，現(xiàn)代金融部門改革不應(yīng)僅僅因?yàn)橥苿?dòng)者感覺到存在某種形式的可以容納新架構(gòu)的“白板”或“真空”就以整體移植的方式進(jìn)行。需要后退一步，認(rèn)識到單一監(jiān)管模式是預(yù)設(shè)存在一個(gè)高度發(fā)達(dá)的金融部門和成熟的法律、行政和司法環(huán)境。而且，即使假定存在這些前提條件，一國也并不就必然能良好接受FSA模式。
  外國法律元素的“接受”（reception）問題是一個(gè)由來已久的爭論。本文想要強(qiáng)調(diào)的是，對“可接受性”（receptability）的分析是在考慮FSA模式或者任何其他基于外國（包括國際）模式和標(biāo)準(zhǔn)的重要金融改革時(shí)都不可忽視的，因?yàn)楸镜丨h(huán)境至低限度也將決定接受的最終程度，以及所引入的改革及其實(shí)際推行的最終形態(tài)。
  
  三、英國FSA監(jiān)管架構(gòu)概覽
  （一）FSA的歷史/政策背景
  在1979年《銀行法》以前，英國銀行業(yè)沒有正式授權(quán)的法定監(jiān)管體制，而是依賴英格蘭銀行的“道德勸誡”和承兌公司委員會(huì)、倫敦貼現(xiàn)市場協(xié)會(huì)等自律組織的自律監(jiān)管。為了應(yīng)對1972-1973年間的“二級銀行業(yè)危機(jī)”（secondary banking crisis）以及歐共體1977年第1號銀行業(yè)指令所提出的建立正式監(jiān)管體制的要求，英國制定了1979年《銀行法》。但是，1979年《銀行法》試圖保持中央銀行同銀行業(yè)的關(guān)系，同時(shí)吸納對二級銀行業(yè)的授權(quán)和監(jiān)管。因此，1979年《銀行法》保留了“認(rèn)可銀行”（recognized banks，主要部門）和“許可儲蓄機(jī)構(gòu)”（licensed deposit takers，二級部門）的區(qū)分。1979年《銀行法》后來被1987年《銀行法》取代，先前的雙重方法適用于認(rèn)可銀行時(shí)的無效之處也被廢止。 盡管上述法律賦予英格蘭銀行范圍廣泛的新權(quán)力，但英格蘭銀行在履行其法定職責(zé)方面似乎并非一帆風(fēng)順。
  高爾（Gower）教授對投資者保護(hù)所作的單獨(dú)研究也促使英國政府對證券領(lǐng)域的自律體制進(jìn)行改革。政府出臺了一個(gè)法案，即后來的1986年《金融服務(wù)法》，以取代高爾教授所提出的一些更為激進(jìn)的建議。1986年《金融服務(wù)法》授權(quán)新成立的證券與投資委員會(huì)（SIB）監(jiān)督大量自律監(jiān)管組織（SRO）的認(rèn)可和運(yùn)作，這些自律監(jiān)管組織各自負(fù)責(zé)監(jiān)管英國證券市場的特定方面。在歐共體根據(jù)其“單一市場計(jì)劃”所頒發(fā)的后續(xù)指令下，英國銀行監(jiān)管的條文色彩日益濃厚，而證券監(jiān)管者則根據(jù)1986年《金融服務(wù)法》的授權(quán)，制訂日趨復(fù)雜的“規(guī)則手冊”，用以規(guī)范證券公司的活動(dòng)。
  在1997年5月的大選之后，即將掌權(quán)的工黨政府旋即宣布對英國金融監(jiān)管進(jìn)行最具根本性的改革。新財(cái)政大臣戈登·布朗在1997年5月20日致下議院的聲明中稱：“……不同類型金融機(jī)構(gòu)——銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司——之間的界限正變得日益模糊。” 這一基于所感受到的現(xiàn)代金融市場整合趨勢而總結(jié)出的一般原理，將被用于證明政府在1997年夏天推出的創(chuàng)設(shè)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)這一令人始料未及的激進(jìn)改革的正當(dāng)性。但是，在這個(gè)理由背后則是政府對英格蘭銀行在應(yīng)對先前的約翰遜·馬斯銀行、BCCI和巴林銀行危機(jī)中所起作用的不滿。盡管工黨的競選聲明承諾改革和加強(qiáng)金融監(jiān)管，并簡化金融系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，但并未說明如何達(dá)成上述目標(biāo)。
  英國傳統(tǒng)的（但很大程度上是不透明并以自由裁量為基礎(chǔ)的）金融監(jiān)管架構(gòu)已經(jīng)緩慢和小心的發(fā)展了很長一段時(shí)間，與之相伴的是日益增多的批評。上述政府聲明是在給予英格蘭銀行完全的貨幣政策獨(dú)立性的決定之后另行發(fā)布的，其特殊的重要意義在于廢棄了古老的“倫敦城”傳統(tǒng)，代之以以立法為基礎(chǔ)的全面監(jiān)管體制。方案的激進(jìn)之處還在于，在確立英格蘭銀行中央銀行獨(dú)立性的同時(shí)，剝離了其監(jiān)管職能，希望以此使英格蘭銀行的貨幣政策決定與任何進(jìn)一步的金融危機(jī)或丑聞絕緣。背景性因素還包括打擊金融犯罪——在這方面此前沒有充分的權(quán)力——及使監(jiān)管環(huán)境對所有參與者和受影響者更為透明的需要。因此，英國金融改革最初的推動(dòng)因素正是將銀行監(jiān)管職能從中央銀行剝離的政策決定，因?yàn)樗a(chǎn)生了一個(gè)亟待填補(bǔ)的監(jiān)管架構(gòu)真空。
  事后看來，F(xiàn)SA建立之前的金融監(jiān)管架構(gòu)在很多方面存在嚴(yán)重缺陷。這一體制各自為政，存在監(jiān)管不連貫和隨意性的風(fēng)險(xiǎn)，無法應(yīng)對發(fā)展迅猛、產(chǎn)業(yè)/產(chǎn)品界限日漸消逝的金融服務(wù)市場。職責(zé)的邊界不清造成管轄權(quán)方面的問題，并且不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏合作。另一方面，在英格蘭銀行尚作為銀行業(yè)監(jiān)管者的時(shí)候，其行使最后貸款人職能可能更為有效，因?yàn)檫@可能使其在流動(dòng)性支持方面進(jìn)行決策時(shí)信息更為充分。
  在以旨在提高監(jiān)管效率的措施為對比考查FSA之前的監(jiān)管架構(gòu)時(shí)，可以從如下方面展開觀察：
  清晰的目標(biāo)：盡管投資者保護(hù)日益受到重視，但并未納入監(jiān)管目標(biāo)，而是由自律監(jiān)管組織承擔(dān)。
  獨(dú)立性、負(fù)責(zé)性、可信度和充足資源：1986年《金融服務(wù)法》在增強(qiáng)自律監(jiān)管組織的獨(dú)立性和負(fù)責(zé)性方面有所助益，但自律監(jiān)管組織首先是以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的，其無私和誠信運(yùn)作的可信度充其量是有限的。
  透明度：多次金融崩潰暴露出這一監(jiān)管體制缺乏透明度。BCCI、約翰遜·馬斯銀行、巴林銀行和麥克斯維爾集團(tuán)（Maxwell Group）的倒閉一次又一次的證實(shí)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏透明度。
  有限的合法性：有限的合法性緣于自律監(jiān)管組織只能通過合同約束其成員這一事實(shí)，在涉及第三方時(shí)存在法律困難，總體上阻礙了執(zhí)法活動(dòng)的有效進(jìn)行。
  監(jiān)管的全面性：缺乏全面性也許是先FSA監(jiān)管架構(gòu)的最大問題之一。監(jiān)管框架的各自為政，以及對非正式的“道德勸誡”和自律監(jiān)管的優(yōu)先依賴，造成了監(jiān)管中的缺口和不連貫。
  有效實(shí)施——監(jiān)管和司法強(qiáng)制執(zhí)行的怯場：從實(shí)踐上看，監(jiān)管架構(gòu)的有效性歸根結(jié)底有賴于這一架構(gòu)自身的力量，以及監(jiān)管人員堅(jiān)定地支持和投入地運(yùn)作這一架構(gòu)。與此相關(guān)的則是司法系統(tǒng)監(jiān)督（司法審查）和強(qiáng)制執(zhí)行新架構(gòu)的能力和意愿。在先FSA監(jiān)管架構(gòu)中，似乎缺乏這些元素。事實(shí)上，自律監(jiān)管組織似乎更樂于回避嚴(yán)格的強(qiáng)制執(zhí)行和司法對抗，以及由此而來的信息 公開。
  監(jiān)管的成本有效性：先FSA監(jiān)管架構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)之一是其成本因素。這一系統(tǒng)的設(shè)計(jì)初衷是促進(jìn)監(jiān)管的靈活性。這減少了制訂規(guī)章的成本；盡管在從整體上進(jìn)行成本-收益分析時(shí)，該監(jiān)管架構(gòu)的成本有效性可能并不成立。
  
  （二）FSA：目標(biāo)、負(fù)責(zé)性和獨(dú)立性
  設(shè)立FSA的拖沓（議會(huì)對法案實(shí)施方面的討論超過兩年半，并且沒有對所假定的立法目標(biāo)作任何批判性分析）和復(fù)雜得令人難以置信的立法過程由SIB具體負(fù)責(zé)，后者在1997年10月28日新的《金融服務(wù)法》正式出臺后改稱FSA。SIB原本是一個(gè)私人公司，大臣們在征得議會(huì)同意后，將其在1997年《金融服務(wù)法》下?lián)碛械臋?quán)力讓渡給SIB。在金融監(jiān)管改革法案通過后，SIB對銀行和金融服務(wù)業(yè)體制直接負(fù)責(zé)。
  新任工黨財(cái)政大臣邀請時(shí)任英格蘭銀行副行長的霍華德·戴維斯（Howard Davies）擔(dān)任FSA首任主席，并要求即將卸任的SIB主席安德魯·拉吉爵士（Sir Andrew Large）提交一份實(shí)施金融監(jiān)管改革政策的計(jì)劃。這份計(jì)劃后來在1997年7月公布。 《拉吉報(bào)告》的設(shè)想是，新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)審慎行為（以維持對金融系統(tǒng)的信心）、業(yè)務(wù)行為（以保護(hù)金融服務(wù)消費(fèi)者）和市場標(biāo)準(zhǔn)（以促進(jìn)市場的清潔和有序）。這些成為其后的2000年《金融服務(wù)與市場法》所包涵目標(biāo)的基礎(chǔ)。
  銀行監(jiān)督職責(zé)的轉(zhuǎn)移比金融監(jiān)管的統(tǒng)一更讓人意想不到。表面上，改革的動(dòng)力似乎來自于保護(hù)英格蘭銀行在有效行使其新的貨幣職責(zé)時(shí)免受潛在的更多銀行倒閉困擾的需要。英格蘭銀行多少有些戀戀不舍的接受了這樣的說法（事實(shí)上英格蘭銀行在這個(gè)問題上幾乎沒有什么發(fā)言權(quán)），即其保持金融穩(wěn)定的角色比保留其監(jiān)督職責(zé)更為重要。
  財(cái)政部于1998年7月提交了《金融服務(wù)與市場法》草案，并于2000年7月最終獲得王室同意（Royal Assent）。 《金融服務(wù)與市場法》（FSMA）是一部容量巨大、高度復(fù)雜的立法，盡管它只提供了一個(gè)粗略的法律框架。
  1. 立法目標(biāo)
  FSMA所陳述的目標(biāo)和原則很大程度上反映了《拉吉報(bào)告》中的建議。這些內(nèi)容提供了評判FSA表現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，因此是本文討論的重點(diǎn)之一。FSMA與此前立法的區(qū)別在于，清晰界定并顯著展示了其立法目標(biāo)，從而使FSA作用和功能的發(fā)揮更易于辨識。
  FSA的法定目標(biāo)有四個(gè)：
  保持市場信心；
  促進(jìn)公眾知悉；
  保護(hù)消費(fèi)者；
  減少金融犯罪。
  對于英國而言，第四個(gè)目標(biāo)尤其新穎，因?yàn)榇饲暗谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)并無授權(quán)或權(quán)力來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與FSA的一般職能相關(guān)，包括制定規(guī)則， 準(zhǔn)備和發(fā)布規(guī)則匯編，以及監(jiān)管者的總體政策。
  “保持市場信心”被界定為“保持對金融系統(tǒng)的信心”， 包括金融市場、交易所、受監(jiān)管活動(dòng)及相聯(lián)系的活動(dòng)。盡管這一目標(biāo)同國際證券委員會(huì)組織（IOSCO）的《證券監(jiān)管的目標(biāo)與原則》相呼應(yīng)，旨在促進(jìn)市場的“公平、效率和透明”，但其在反映全球?qū)鹑诜€(wěn)定的強(qiáng)調(diào)方面更為顯著。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的存在是對金融穩(wěn)定的最大威脅，也是改革后的英格蘭銀行的所要應(yīng)對的首要問題。 考慮到過去10年間對金融穩(wěn)定的重視程度，F(xiàn)SMA未對其作出明確陳述令人驚訝。這也是對FSMA進(jìn)行討論的金融服務(wù)與市場聯(lián)合委員會(huì)的觀點(diǎn)。本條目標(biāo)之所以未被界定為金融穩(wěn)定，是因?yàn)楹笳呤怯⒏裉m銀行的首要目標(biāo)，并且有可能導(dǎo)致在對個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的有效審慎監(jiān)管方面的妥協(xié)。如上所述，這也正是將銀行業(yè)監(jiān)管職能從英格蘭銀行剝離的原因之一。
  為解決這一問題，F(xiàn)SA、英格蘭銀行和財(cái)政部就系統(tǒng)性穩(wěn)定達(dá)成了一個(gè)諒解備忘錄。根據(jù)諒解備忘錄的規(guī)定，英格蘭銀行負(fù)責(zé)“金融系統(tǒng)整體上的穩(wěn)定”，F(xiàn)SA則負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、市場和清算交收系統(tǒng)的監(jiān)管。然而，正如英國以往在應(yīng)對金融危機(jī)方面的遲滯所顯示的那樣，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的問題同系統(tǒng)性問題常常變得難以區(qū)分。
  促進(jìn)公眾知悉和保護(hù)消費(fèi)者的目標(biāo)需要結(jié)合起來考慮，因?yàn)檫@些問題有著密切關(guān)聯(lián)。促進(jìn)公眾知悉的基本原理是矯正存在于市場參與者之間的信息不對稱，尤其是對于個(gè)人投資者而言。信息不對稱也許是導(dǎo)致市場失敗的最重要原因，而對金融消費(fèi)者進(jìn)行更充分的信息披露將有助于糾正這一問題。更充分的信息有助于更好的保護(hù)消費(fèi)者免受其可能并未意識到的金融風(fēng)險(xiǎn)的影響。
  向消費(fèi)者進(jìn)行信息披露的本質(zhì)是提醒用戶和潛在用戶注意與金融交易相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)。英國金融市場傳統(tǒng)上實(shí)行“買者自警”（caveat emptor）的原則，即生產(chǎn)者和消費(fèi)者可以自由的進(jìn)行金融交易，只要對消費(fèi)者進(jìn)行了充分和準(zhǔn)確的信息披露即可。
  然而，金融合同的復(fù)雜性和近年來的各種欺詐銷售丑聞使得很多人相信，僅有這一原則是不夠的。法案通過在第5（2）節(jié)加入第（c）段來打消這種顧慮，該段對“消費(fèi)者獲取對其適當(dāng)?shù)慕ㄗh和準(zhǔn)確信息的需要”作出了規(guī)定。
  減少金融犯罪與“欺詐或不誠實(shí)” 及“金融市場中或與金融市場相關(guān)的不當(dāng)行為或?yàn)E用”有關(guān)。反洗錢（以及現(xiàn)在的反恐）近年來也成為金融監(jiān)管者的一個(gè)重要職責(zé)。
  2. 獨(dú)立性、負(fù)責(zé)性與透明度
  作為一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SA的獨(dú)特之處在于它是履行公共職能的私人公司。對于其獨(dú)立性和負(fù)責(zé)性安排而言，這一特性有著重要的意義。FSA總的說來就其監(jiān)管活動(dòng)對財(cái)政部負(fù)責(zé)，而不是直接接受議會(huì)的控制。這反映了英國的傳統(tǒng)實(shí)踐，即法人機(jī)構(gòu)不應(yīng)直接對議會(huì)負(fù)責(zé)，其所擁有的任何權(quán)力的行使或不行使的后果應(yīng)由大臣們承擔(dān)。然而，人們可能會(huì)問，對財(cái)政部負(fù)責(zé)這種安排事實(shí)上是加強(qiáng)還是削弱了FSA的獨(dú)立性？
  財(cái)政部負(fù)責(zé)任命FSA權(quán)力機(jī)構(gòu)（governing body）的主席和其他成員。FSA必須每年至少向財(cái)政部提交一次報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括其職責(zé)的履行情況、監(jiān)管目標(biāo)和原則的落實(shí)程度及財(cái)政部指示的其他事項(xiàng)。權(quán)力機(jī)構(gòu)中的非執(zhí)行成員還必須就其職責(zé)的履行情況單獨(dú)提交一份報(bào)告。而且，財(cái)政部還有權(quán)下令對FSA運(yùn)作的各個(gè)方面進(jìn)行檢討和調(diào)查。事實(shí)上這方面已有先例，即《彭羅斯報(bào)告》。
  FSA的另一個(gè)公司特征是其必須在每年提交報(bào)告后3個(gè)月內(nèi)召開的公開會(huì)議。 公開會(huì)議的目的是對報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行全面討論，并為人們提供一個(gè)合理的機(jī)會(huì)，就報(bào)告所涉時(shí)間段內(nèi)FSA履行或不履行職責(zé)的方式向其提出質(zhì)詢。
  FSA還以消費(fèi)者專家組和從業(yè)者專家組這兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)的形式，對消費(fèi)者和被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)負(fù)責(zé)。兩個(gè)專家組的組成成員均由FSA確定，但主席的任免須經(jīng)財(cái)政部同意。消費(fèi)者專家組就消費(fèi)者的利益和關(guān)心的問題向FSA建議，并就FSA在達(dá)成其消費(fèi)者保護(hù)和促進(jìn)公眾知悉目標(biāo)方面的有效性提出報(bào)告。從業(yè)者專家組由受FSA監(jiān)管的業(yè)界資深代表組成。兩個(gè)專家組均可向FSA建言；如果FSA不同意其表達(dá)的觀點(diǎn)或提出的建議，必須向?qū)＜医M作出書面聲明，并且該聲明可以公開。
  唯一明確提及“向議會(huì)負(fù)責(zé)”的規(guī)定是，F(xiàn)SA向財(cái)政部提交的報(bào)告以及根據(jù)第12條受托作出的報(bào)告應(yīng)當(dāng)呈交議會(huì)，根據(jù)第14條受托進(jìn)行的調(diào)查也可能呈報(bào)議會(huì)。例如，F(xiàn)SA的年報(bào)提交給財(cái)政大臣，財(cái)政大臣再呈交議會(huì)下院和上院。在法案審議階段，缺乏正式的對議會(huì)負(fù)責(zé)機(jī)制這一問題曾引起爭論。但是，與英國“通過大臣負(fù)責(zé)”的傳統(tǒng)憲法原則相一致，F(xiàn)SMA并未設(shè)想一個(gè)向議會(huì)負(fù)責(zé)的角色。此外，由于FSA的經(jīng)費(fèi)來源于向金融產(chǎn)業(yè)的征費(fèi)，因此其不受國家審計(jì)署的監(jiān)督。
  根據(jù)被認(rèn)為適用的英國憲法要求，F(xiàn)SA必須設(shè)立內(nèi)部投訴機(jī)制，由一個(gè)獨(dú)立調(diào)查員負(fù)責(zé)開展調(diào)查工作。對投訴的調(diào)查必須在合理可行的限度內(nèi)迅速進(jìn)行。FSA也可以自行決定將投訴提交金融服務(wù)與市場法庭，或通過訴訟程序處理。
  最后，在履行公共職責(zé)的限度內(nèi)，F(xiàn)SA的行為還將接受司法審查。如果FSA的行為被證明存在“有目標(biāo)惡意”，或者在某些情形下存在“無目標(biāo)惡意”并造成了損失，它將可能被提起不當(dāng)公職行為之訴并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
  
  （三）結(jié)構(gòu)
  FSA的運(yùn)作結(jié)構(gòu)由FSMA第2（3）節(jié)規(guī)定的下列“良好監(jiān)管原則”確定，旨在為FSA履行職責(zé)的過程提供指導(dǎo)：
   資源的配置必須以最有效率和最為節(jié)約的方式進(jìn)行；
   FSA應(yīng)當(dāng)注意到那些受權(quán)機(jī)構(gòu)管理人員的職責(zé)；
   監(jiān)管程度應(yīng)當(dāng)同預(yù)期的監(jiān)管收益成比例；
   FSA應(yīng)當(dāng)注意到促進(jìn)創(chuàng)新的可取性、金融服務(wù)與市場的國際化特性以及保持英國競爭力的需要。
  前三項(xiàng)原則以“最低成本”考慮為基礎(chǔ)，這種考慮在監(jiān)管領(lǐng)域正變得日益重要。自1991年美國《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》頒布以來，這已成為金融監(jiān)管中的一個(gè)重要條件。公共服務(wù)的提供需要以“成本收益”分析為基礎(chǔ)，監(jiān)管的成本有效性是一個(gè)必備要素。
  正如上述監(jiān)管原則所顯示的那樣，競爭已成為金融監(jiān)管中的一個(gè)顯著考慮。消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管目標(biāo)需要同金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)在全球競爭中存續(xù)和發(fā)展的需求相平衡。一種普遍存在的看法是，“倫敦城”的繁榮是其相對較小的監(jiān)管壓力的結(jié)果，這也推動(dòng)了上述原則的形成。
  需要強(qiáng)調(diào)的另一點(diǎn)是，新的監(jiān)管體制是以規(guī)則為基礎(chǔ)的體制，F(xiàn)SA獲得FSMA的明示授權(quán)（第138條和第157條），發(fā)布規(guī)則和指引。FSA根據(jù)這一授權(quán)制訂了六大本的《規(guī)則與指引手冊》（簡稱“《手冊》”）。對公司的主要監(jiān)管要求不是由FSMA直接列出，而是規(guī)定在《手冊》中。特別是，這其中就有一本是單獨(dú)關(guān)于金融賠償?shù)?。從這點(diǎn)我們可以看出監(jiān)管風(fēng)格的重大改變：FSA創(chuàng)造了一個(gè)高度法律條文化的運(yùn)作框架。
  
  （四）同其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)
  如上所述，為履行其職責(zé)，F(xiàn)SA與各種其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，例如同財(cái)政部和英格蘭銀行的協(xié)調(diào)，以及同消費(fèi)者專家組和從業(yè)者專家組之間的磋商。除此之外，F(xiàn)SA還有法定義務(wù)同金融服務(wù)賠償計(jì)劃（FSCS）、金融調(diào)查員計(jì)劃（FOS）和金融服務(wù)與市場法庭（FSMT）協(xié)作。FSA同F(xiàn)SCS的關(guān)系下文中將有更充分的討論。
  作為對消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)的回應(yīng)，F(xiàn)SA設(shè)立了金融調(diào)查服務(wù)公司（FOS），為金融產(chǎn)品的消費(fèi)者提供替代糾紛解決制度作為救濟(jì)。FOS由法定、行政授權(quán)或自愿的不同金融調(diào)查員組成。另一方面，F(xiàn)OS又是一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，其組織形式為私法人。
  
  （五）執(zhí)法
  FSA的執(zhí)法權(quán)力也是其架構(gòu)中的重要元素。對監(jiān)管要求的違反將引發(fā)FSA的執(zhí)法行動(dòng)，其形式可以是紀(jì)律處分措施，如公開申斥或行政罰款，也可以是由FSA提起訴訟，其結(jié)果是法院發(fā)出禁制令或返還令。FSA還可以對受監(jiān)管機(jī)構(gòu)啟動(dòng)破產(chǎn)程序， 并對違反FSMA及其從屬立法的行為提起公訴。
  對于FSA在執(zhí)法行動(dòng)中是否會(huì)同時(shí)充當(dāng)公訴人、法官和陪審團(tuán)，人們有所顧慮。人們還擔(dān)心某些特定的違法行為如市場濫用，在作為一個(gè)整體的紀(jì)律處分體制內(nèi)，是否符合《歐洲人權(quán)公約》的要求。因此，F(xiàn)SA被要求建立紀(jì)律處分常規(guī)程序，并按照這些程序行事。例如，在FSA內(nèi)部，從事案件調(diào)查的人員和對潛在的執(zhí)法行動(dòng)作出決定的人員之間，已有明確的角色劃分。盡管FSMA并未加以規(guī)定，但FSA主動(dòng)設(shè)立了監(jiān)管決定委員會(huì)（RDC），負(fù)責(zé)決定采取執(zhí)法行動(dòng)。
  
  四、對迄今為止的FSA經(jīng)驗(yàn)的評估
  （一）對英國-FSA統(tǒng)一架構(gòu)的文獻(xiàn)回顧
   盡管關(guān)于FSA已有各種不同的評論，但存在這樣一個(gè)共識，那就是真正的挑戰(zhàn)是在FSA面對系統(tǒng)內(nèi)的大規(guī)模金融困境的時(shí)候。本部分將介紹迄今為止的評論中的一些。
  1. FSA自身
   FSA創(chuàng)造了世界上最大的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有至少2400名員工參與其運(yùn)作，這是一個(gè)值得關(guān)注的監(jiān)管現(xiàn)象。表面上看，人們可以說FSA所做的不過是將此前業(yè)已存在的不同官僚機(jī)構(gòu)搬進(jìn)倫敦金絲雀碼頭的單一辦公地點(diǎn)而已。這個(gè)結(jié)論雖然有部分真實(shí)性，但卻沒有認(rèn)識到，新的FSA組織結(jié)構(gòu)并不只是簡單的拼湊，而是真正想要組裝和發(fā)展一個(gè)整合結(jié)構(gòu)的重大嘗試。關(guān)于FSA和英國政府是否已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，仍然存在爭議。
  2. 監(jiān)管成本
   對于本文而言尤其重要的一點(diǎn)是，有人認(rèn)為FSA導(dǎo)致了監(jiān)管成本增加。這與FSA的監(jiān)管目標(biāo)和正在形成中的監(jiān)管傳統(tǒng)密切相關(guān)。正如前文所述，英國金融市場傳統(tǒng)上依賴自律監(jiān)管和“買者自警”原則，而FSA帶來了以法定監(jiān)管和冗長咨詢過程為標(biāo)志的新監(jiān)管文化。
   繁重的咨詢要求、通過組織內(nèi)詳細(xì)和半正式的職能分工而形成的FSA內(nèi)部運(yùn)作的程序化以及監(jiān)管過程總體上的規(guī)范化，事實(shí)上可能導(dǎo)致增加成本、出現(xiàn)官僚行為和降低該系統(tǒng)所珍視的靈活性。有人指控它正在變得“日益專斷、官僚和費(fèi)錢”。而且，如果其非常廣泛的監(jiān)管范圍超過了高層管理人員的負(fù)荷，那么FSA可能不會(huì)有預(yù)想的那么有效。此外，在無比詳盡的《手冊》影響下，條文主義的監(jiān)管文化正在擴(kuò)展。
  對于條文主義氛圍久已有之的美國而言，F(xiàn)SA的這種特點(diǎn)并不讓人覺得多么不安。然而，對于英國來說，“和風(fēng)細(xì)雨”（light touch）的方法（使用寬泛的原則和指引，同業(yè)界保持緊密但是非正式的合作）一直是倫敦金融市場的標(biāo)志，這樣的轉(zhuǎn)變就不僅是突然，而且是激進(jìn)了。
  這樣一個(gè)覆蓋了所有金融企業(yè)的范圍廣泛的體制所帶來的合規(guī)成本也成為潛在的顧慮。為了對此有所約束，政府已經(jīng)作出了一些安排：FSA必須考慮規(guī)則變更的成本是否與預(yù)期收益成比例，還必須將所有被提議的規(guī)則變更公諸于眾以征求意見。FSA從業(yè)者專家組主席評論說：“FSA應(yīng)該專注于必須做的事，而不是那些‘做做也挺好’的事。”獨(dú)立金融顧問協(xié)會(huì)公共事務(wù)主管指出：“咨詢文件太多了――這會(huì)兒就有大約16份在流轉(zhuǎn)中。不給業(yè)界喘口氣的機(jī)會(huì)，我們就像在踏車上一樣。”
  因?yàn)?4個(gè)歐盟新指令的引入，對于FSA監(jiān)管成本增加的顧慮也正在加深。從業(yè)者專家組認(rèn)為這可能“對英國金融市場的國際競爭地位造成嚴(yán)重威脅”。FSA在掌控歐盟金融監(jiān)管方面以舉措合理著稱，但需要投入更多資源與財(cái)政部合作，以游說布魯塞爾。歐盟的要求所造成的日益復(fù)雜的上位環(huán)境，是使得英國-FSA環(huán)境不同于非歐盟國家的原因之一。
  從2004年開始，F(xiàn)SA還進(jìn)一步將保險(xiǎn)和按揭納入了其監(jiān)管范圍。這將使得受監(jiān)管企業(yè)的數(shù)目從12,000家增加到50,000家。
  3. 目標(biāo)間的沖突
   據(jù)說FSA的監(jiān)管原則是“基于風(fēng)險(xiǎn)”，而不是“基于規(guī)則”的監(jiān)管。但是，迄今尚無監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立起適合于評估多樣化金融集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評估框架，盡管這是FSA內(nèi)部的“復(fù)合集團(tuán)部”（complex groups division）的中心工作。業(yè)界很多人認(rèn)為這種方法要求“和風(fēng)細(xì)雨”，而這可能會(huì)同F(xiàn)SA創(chuàng)造出的冗長咨詢過程和篇幅浩繁的《手冊》相沖突。盡管FSA聲稱“基于風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)管方法使其得以“與市場合作，保護(hù)投資者而不致干擾他們”，但這取決于他們辨識那些影響FSA目標(biāo)的重大風(fēng)險(xiǎn)的能力。對于這一點(diǎn)，很多業(yè)界人士表示懷疑。還有人擔(dān)心，四個(gè)監(jiān)管目標(biāo)導(dǎo)致的繁重監(jiān)管任務(wù)使得FSA幾近癱瘓，不同部門的工作相互隔絕，員工對《手冊》過分依賴。
  4. 消費(fèi)者保護(hù)
   一些規(guī)模較小的養(yǎng)老金儲蓄問題已經(jīng)集中表明，金融監(jiān)管的一個(gè)內(nèi)在難題就是競爭與消費(fèi)者保護(hù)間的權(quán)衡。一方面，很多金融服務(wù)業(yè)內(nèi)人士反對FSA在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的“法定先占”，因?yàn)檫@可能會(huì)阻礙這個(gè)全球主要金融中心之一的自由和公平競爭。另一方面，F(xiàn)SA的投訴委員羅斯瑪麗·拉德克利夫和金融服務(wù)消費(fèi)者專家組抨擊FSA在恰當(dāng)處理消費(fèi)者問題方面的無能。消費(fèi)者協(xié)會(huì)指控FSA“脫離”消費(fèi)者的現(xiàn)實(shí)。擔(dān)任財(cái)政部贊助的一項(xiàng)金融業(yè)調(diào)查負(fù)責(zé)人的隆· 桑德勒的結(jié)論是，消費(fèi)者權(quán)利“趨向于迷失在更為主流的事項(xiàng)中”。
   無論如何，在金融穩(wěn)定、促進(jìn)競爭和消費(fèi)者保護(hù)這些FSA相互沖突的職責(zé)之間，裂痕正在變得明顯。
  5. 聲譽(yù)成本
  政府方面迄今對FSA最為嚴(yán)厲的批評，是財(cái)政部特別委員會(huì)指控其在近來的丑聞發(fā)生時(shí)尸位素餐。
  為了在金融市場上有效運(yùn)作，聲譽(yù)是一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要具備的最主要的特性之一。高素質(zhì)的員工對于達(dá)成這一目標(biāo)至關(guān)重要。然而，F(xiàn)SA的聲譽(yù)已經(jīng)被涉及其前任主席霍華德· 戴維斯的丑聞所玷污；后者公開承認(rèn)，F(xiàn)SA及其貧困的管理層在監(jiān)管方面失敗了。很清楚，現(xiàn)在FSA被看作易受聲譽(yù)傳染問題的影響，因?yàn)楸O(jiān)管失敗，無論是表面上的還是事實(shí)上的，都削弱了其在范圍廣泛的監(jiān)管職責(zé)上的可信度。
  一位評論者敏銳的指出：
  “對這個(gè)新體制的評論集中在保持監(jiān)管者負(fù)責(zé)性的重要性上。一些最極端的批評者擔(dān)心，僅僅由于其龐大的規(guī)模和寬泛的權(quán)力，F(xiàn)SA就可能變成一頭‘巨獸’。但是，人們更多的是關(guān)心能否確保FSA的行動(dòng)受到充分審查以及在必要時(shí)承擔(dān)責(zé)任……當(dāng)然，要判斷FSA在多大程度上實(shí)現(xiàn)了那些在金融服務(wù)監(jiān)管中利益有涉的人們的希望和處理了他們所關(guān)心的問題，還需要時(shí)間。公平人壽事件教會(huì)我們，創(chuàng)設(shè)一個(gè)單一監(jiān)管者的危險(xiǎn)之一就是，監(jiān)管者被覺得權(quán)力越大，它在失敗時(shí)就越容易遭到批評。而且，監(jiān)管者的權(quán)限范圍越廣，某一領(lǐng)域的監(jiān)管失敗會(huì)削弱另一領(lǐng)域監(jiān)管信心的風(fēng)險(xiǎn)就越高。FSA的處境在某些方面就像沒有安全網(wǎng)的走鋼絲演員：如果不能正確測算出相互競爭的原則之間的恰當(dāng)平衡就會(huì)失敗，如果對步伐判斷錯(cuò)誤就會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害，然而卻被迫不斷向前。”
  對FSA來說最主要的問題來自零售部門，即向個(gè)人出售服務(wù)的公司。在這方面FSA經(jīng)歷了私人養(yǎng)老保險(xiǎn)欺詐銷售、壽險(xiǎn)按揭（endowment mortgage）、公平人壽災(zāi)難和分割資本信托（split capital trusts）的風(fēng)風(fēng)雨雨。這使得人們質(zhì)疑這種“均碼”式（one-size-fits-all）監(jiān)管政策是否適當(dāng)。FSA對建議而非產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管這一事實(shí)使得其行動(dòng)不是主動(dòng)性的，而是反應(yīng)性的，跟在發(fā)生的事件后面跑。例如，最近有關(guān)公平人壽的丑聞生動(dòng)的揭示了在統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和賠償計(jì)劃中監(jiān)管和賠償職能之間可能存在的內(nèi)在政策沖突。
   FSA自己也對其在公平人壽監(jiān)管失敗中的角色作了自我批評，譴責(zé)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏溝通，員工過于受到公平人壽領(lǐng)導(dǎo)層自信心的影響，以及一個(gè)協(xié)助公平人壽維持清償能力的有問題的再保險(xiǎn)交易。FSA現(xiàn)在正在探討改進(jìn)零售投資部門的不同方法，其中之一就是檢查零售投資基金的治理。
  FSA曾經(jīng)向業(yè)界的首席執(zhí)行官們發(fā)出一封公開信，抨擊其國庫券業(yè)務(wù)的管理方式。在許多首席執(zhí)行官收到信之前，公開信就在FSA的網(wǎng)站上公布，并被《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道。英國銀行家協(xié)會(huì)首席執(zhí)行官就此對FSA提出批評，稱已花費(fèi)數(shù)年時(shí)間“尋求在銀行和FSA之間建立高質(zhì)量的監(jiān)管關(guān)系……那種關(guān)系的重要元素之一，是有這樣一個(gè)環(huán)境，銀行在其中感到能夠輕松自在地向FSA坦陳其成就和問題。” FSA還在尋求改善同基金管理業(yè)在分割資本信托丑聞過后惡化了的關(guān)系。
  此外，F(xiàn)SA正在致力于使其監(jiān)管更加開放，以求提高其多少被敗壞了的聲譽(yù)，并促進(jìn)運(yùn)作的透明。
  6. 執(zhí)法權(quán)力
  FSA被賦予范圍廣泛的執(zhí)法權(quán)力，以便鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)管理層對其行為承擔(dān)更多責(zé)任，以及直面其行為的后果。這使得FSA“承受著要求其完成任務(wù)的巨大政治壓力”。 這一額外壓力導(dǎo)致FSA對勞埃德TSB欺詐銷售高收入邊緣債券的行為罰款190萬英鎊，并要求其支付9800萬英鎊賠償金。盡管是迄今為止最高額的金融處罰，新聞界卻普遍表示歡迎。2003年9月起擔(dān)任FSA首席執(zhí)行官的約翰·提勒（John Tiner）警告說，F(xiàn)SA將會(huì)打擊對消費(fèi)者造成危險(xiǎn)的產(chǎn)品。這一警告是隨上面提到的零售部門出現(xiàn)的問題而來的。FSA還同倫敦城警察局反欺詐組達(dá)成協(xié)議，使警察部門代表FSA實(shí)施逮捕行為的權(quán)力合法化。另一方面，F(xiàn)SA被指責(zé)使用“暴徒戰(zhàn)術(shù)”和壓迫性的信息公開策略。還有人抱怨FSA的執(zhí)法過程不透明，監(jiān)管決策委員會(huì)并不真正獨(dú)立。
  然而，更廣意義上的FSA執(zhí)法文化被投訴處理方面的遲延削弱了。盡管FSA的執(zhí)法主管想要精簡執(zhí)法過程，但有人擔(dān)心這會(huì)導(dǎo)致不透明和不公正方面的更多指控。為此已經(jīng)引入了調(diào)解機(jī)制，以及金融機(jī)構(gòu)高管層的更早介入。執(zhí)法過程的程序性架構(gòu)是更為廣泛的監(jiān)管過程司法化趨勢的一個(gè)表現(xiàn)。
  
  （二）對統(tǒng)一后FSA監(jiān)管效率的評估
   在評估FSA的監(jiān)管效率時(shí)，將會(huì)用到下列標(biāo)準(zhǔn)：獨(dú)立性、負(fù)責(zé)性、透明度和廉正。
  1. 清晰的目標(biāo)
  盡管FSMA清楚的陳述了FSA的四個(gè)法定目標(biāo)，但這些監(jiān)管目標(biāo)和原則之間的優(yōu)先順序卻有些混亂。這也導(dǎo)致了FSA對其監(jiān)管工作中優(yōu)先性問題的困惑。
   首先，關(guān)于如何平衡“促進(jìn)競爭”和“保護(hù)投資者”這兩個(gè)目標(biāo)，仍然存在不確定性。盡管FSA采取基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法來確定其運(yùn)作的優(yōu)先順序，但這并未解決由此造成的沖突。這也許是因?yàn)榛陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是一個(gè)繁復(fù)的過程，同F(xiàn)SA的效率原則可能并不和諧。
  消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)多少有些易于被FSA忽視，這已成為針對其監(jiān)管目標(biāo)的主要批評。對于一個(gè)習(xí)慣于“和風(fēng)細(xì)雨”式監(jiān)管的金融市場而言，這是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。然而，F(xiàn)SA成立以來金融市場“噴發(fā)”的丑聞主要與零售產(chǎn)品有關(guān)。因此，F(xiàn)SA可能需要調(diào)整其監(jiān)管優(yōu)先順序，比現(xiàn)在更多的向消費(fèi)者保護(hù)傾斜。
   FSA如何同英格蘭銀行和財(cái)政部一起實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的法定目標(biāo)，尚待觀察。在這方面可能會(huì)有一些困難，因?yàn)槿唛g的分工協(xié)作可能并不像備忘錄預(yù)想的那樣清晰。
  最后，F(xiàn)SA所追求的不同目標(biāo)之間還存在監(jiān)管文化差異的問題。這可能會(huì)導(dǎo)致FSA不同部門之間關(guān)于監(jiān)管工作和預(yù)算分配優(yōu)先順序的紛爭，從而犧牲效率。
  2. 獨(dú)立性、負(fù)責(zé)性、廉正和充足資源
  FSA的獨(dú)立性多少有些成問題。它不必向議會(huì)報(bào)告，只需向財(cái)政部報(bào)告。這一點(diǎn)被監(jiān)管咨詢過程所強(qiáng)化，雖然后者造成了相當(dāng)大的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。不過，2003年財(cái)政部指派FSA的董事會(huì)主席和首席執(zhí)行官的工作沒有出現(xiàn)任何明顯問題。
  FSA的預(yù)算來自向受監(jiān)管產(chǎn)業(yè)的征費(fèi)，并由其董事會(huì)批準(zhǔn)。FSA每年向財(cái)政部提交報(bào)告，后者再呈交議會(huì)。FSA還通過消費(fèi)者專家組和從業(yè)者專家組，對產(chǎn)業(yè)和從業(yè)者這兩個(gè)利益相關(guān)方負(fù)責(zé)。這確保了FSA作為一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，以對政府、公眾和被監(jiān)管者負(fù)責(zé)的方式堅(jiān)持其目標(biāo)。
  在廉正方面，那種由數(shù)量有限的員工過度操勞的方式似乎已經(jīng)在FSA的工作人員心中扎下了根。這一點(diǎn)從FSA前主席霍華德·戴維斯爵士的聲明——聲稱鑒于在公平人壽事件中的管理失敗，員工的獎(jiǎng)金被罰沒——也可以很明顯的看出。
  這指向了資源充足性的問題。雖然FSA的活動(dòng)范圍有所擴(kuò)大（這是否是這樣一個(gè)龐大官僚機(jī)構(gòu)的固有特質(zhì)，是個(gè)可以討論的問題），但其員工人數(shù)并未成比例增長。盡管更大的規(guī)?？赡芤馕吨嗟墓倭抛黠L(fēng)，但若沒有足夠數(shù)量的員工，監(jiān)管的有效性就可能會(huì)打折扣。
  3. 透明度
  FSA通過年報(bào)、年度公開會(huì)議、網(wǎng)站和咨詢來確保其透明度。在傳播相關(guān)信息、推廣其原則和目標(biāo)方面，F(xiàn)SA堪稱多產(chǎn)。
  但是，這里存在兩個(gè)缺陷。首先，業(yè)界被咨詢所淹沒，處于可能是信息過度的狀態(tài)中?！兑?guī)則和指引手冊》篇幅浩繁，并且被不斷評論。相比以前很大程度上非正式的監(jiān)管，現(xiàn)在要想了解所有最新的監(jiān)管事項(xiàng)和把握監(jiān)管框架成了一件難事。
  其次，對于消費(fèi)者而言，理解FSA的監(jiān)管架構(gòu)也并非直截了當(dāng)。盡管FSA在其網(wǎng)站上發(fā)布了大量信息，并且單獨(dú)建立了一個(gè)針對消費(fèi)者的網(wǎng)站，但這些信息對于外行人來說并不總是清楚的。在理解因?yàn)榻y(tǒng)一監(jiān)管而變得復(fù)雜的投訴和賠償計(jì)劃方面，這一問題尤其突出。
  4. 有效執(zhí)法權(quán)力
  毋庸置疑的是，F(xiàn)SA被賦予強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)力，并在過去一年左右的時(shí)間里一直加以運(yùn)用。這反映了加大市場懲戒機(jī)制力度的監(jiān)管哲學(xué)，通過讓高管層對其行為承擔(dān)更多責(zé)任來實(shí)現(xiàn)。其結(jié)果是，F(xiàn)SA開出了更多的罰單，并且對不合作的被監(jiān)管者加以逮捕。
  業(yè)界對這一動(dòng)向褒貶不一。FSA是一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，即使沒有強(qiáng)大的法定執(zhí)法權(quán)力，它的權(quán)力本身也已相當(dāng)懾人。為了喚起業(yè)界和公眾的信心，F(xiàn)SA必須在行使執(zhí)法權(quán)力和維系金融系統(tǒng)穩(wěn)定之間尋求平衡。由于零售部門的大量投訴，在執(zhí)法方面已經(jīng)出現(xiàn)遲延的情況。這可能會(huì)危及及時(shí)執(zhí)法的有效性。
  5. 監(jiān)管的全面性
  FSA的監(jiān)管范圍在不斷擴(kuò)張。這可能是FSA深陷丑聞泥潭的原因之一，特別是在零售部門，因?yàn)樵谔囟I(lǐng)域缺乏足夠的專門知識和資源。在擴(kuò)張監(jiān)管領(lǐng)域之前，F(xiàn)SA可能還需要一些時(shí)間來適應(yīng)角色，進(jìn)一步發(fā)展其在已監(jiān)管領(lǐng)域的專門知識。
  6. 監(jiān)管的成本有效性
  最常聽到的對FSA的批評就是統(tǒng)一所造成的監(jiān)管負(fù)擔(dān)的增加。這種負(fù)擔(dān)不僅限于FSA、FOS和FSCS征收的費(fèi)用。由于《手冊》的存在，咨詢過程被視為呆板和繁重的監(jiān)管。FSA內(nèi)部功能的多樣化可能也助長了FSA的官僚和專斷作風(fēng)。盡管每個(gè)咨詢都包含有成本有效性方面的考慮，但這在遏止監(jiān)管雪崩方面并非總是奏效。
  倫敦作為世界上最大的金融中心之一，監(jiān)管的明晰至關(guān)重要。然而，F(xiàn)SA并未始終產(chǎn)生這個(gè)效果。相反，由于監(jiān)管的復(fù)雜性，反而造成了更多的混亂。這也可能危及英國金融市場的競爭性。
   從“和風(fēng)細(xì)雨”方式轉(zhuǎn)向正式的監(jiān)管，F(xiàn)SMA和FSA也許犧牲掉了英國金融市場最重要的傳統(tǒng)之一。強(qiáng)硬和條文化的監(jiān)管能否取代其位置，尚待觀察。
   美國一位大投資銀行家抱怨，過去十年來倫敦的監(jiān)管合規(guī)成本漲了兩倍以上。一位保險(xiǎn)業(yè)界領(lǐng)袖勃然大怒的批評說，勞合社的所有成員現(xiàn)在都必須填寫厚達(dá)1000頁的文件。英國獨(dú)立智囊機(jī)構(gòu)“政策研究中心”（CPS）對金融業(yè)界主要的執(zhí)行官們進(jìn)行了200多次訪談，并將這一系列訪談作了匯編。訪談匯編中充斥著范圍廣泛的批評，主要是訪談對象所感受到的監(jiān)管侵?jǐn)_、競爭力低下、無效率、缺乏制衡、過度繁重和成本高昂等弊端。事實(shí)上，這些感受已開始具有政治意義，因?yàn)橛白觾?nèi)閣財(cái)政大臣已經(jīng)將對FSA的實(shí)質(zhì)性改革作為其政策議程的首要目標(biāo)之一。
  此外，屬于保守陣營的CPS最近還發(fā)布了一份對FSA及其迄今表現(xiàn)的嚴(yán)厲批評。 CPS對“FSA已經(jīng)失去業(yè)界的尊敬和支持，苛刻的合規(guī)要求正在削弱競爭性，創(chuàng)新和企業(yè)家精神正在被扼殺”表示深切關(guān)注。具體包括：
   FSA缺乏負(fù)責(zé)性；
   FSA易受政治操控和影響；
   FSA正日益成為一個(gè)自我保護(hù)和嫌惡風(fēng)險(xiǎn)的組織，這被認(rèn)為助長了監(jiān)管的條文化和日趨復(fù)雜化；
   FSA的員工（高層除外）與世隔絕，嫌惡風(fēng)險(xiǎn)，被不斷的變動(dòng)弄得士氣低落，在責(zé)備的文化中工作，“不具備成功所需的要素”。
  CPS的報(bào)告認(rèn)為，僅僅縮小FSA的監(jiān)管范圍并不能解決問題：“需要一個(gè)深入得多的回應(yīng)。”CPS特別建議，應(yīng)當(dāng)對FSA進(jìn)行改革，以便“同業(yè)界一起，培育一個(gè)健康、競爭和創(chuàng)新的金融服務(wù)行業(yè)”。CPS的建議包括：
   采用“和風(fēng)細(xì)雨”式的體制，以寬泛的原則取代現(xiàn)在日益條文化的規(guī)則、微觀監(jiān)管和好斗的執(zhí)法方式。
   修改FSA的負(fù)責(zé)方式，使其大大減少對財(cái)政部的依賴，而更多的對其所服務(wù)的產(chǎn)業(yè)負(fù)責(zé)；
   處理日益增加的間接監(jiān)管成本以及它們對產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)外競爭力所造成的影響問題；
   承認(rèn)高管層在管理自己公司的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的技巧、成熟性和能力，取消他們所疲于應(yīng)付的許多條文化的合規(guī)要求；
   清楚的區(qū)分批發(fā)和零售市場部門。這需要在一個(gè)遠(yuǎn)比現(xiàn)在成熟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行職能分工；
   采用一個(gè)強(qiáng)有力、連貫和成比例的調(diào)查及執(zhí)法體制，集中處理那些對消費(fèi)者和市場造成風(fēng)險(xiǎn)的高管層失敗事件。
   免除FSA的消費(fèi)者教育職責(zé)，并將打擊金融犯罪的職責(zé)移交相關(guān)的刑事公訴機(jī)構(gòu)。
   處理FSA有時(shí)出現(xiàn)的官僚主義、自我保護(hù)和嫌惡風(fēng)險(xiǎn)行為，同業(yè)界和消費(fèi)者群體建立伙伴關(guān)系。
  CPS報(bào)告的結(jié)論是，“FSA成為‘全球最佳監(jiān)管者’的最初目標(biāo)不得要領(lǐng)”。
  
  五、兩個(gè)有關(guān)監(jiān)管結(jié)構(gòu)的附帶問題
  本部分將考慮兩個(gè)重要的附帶問題：（1）單一監(jiān)管 v. 功能性監(jiān)管（第五（一）部分）；（2）存款保險(xiǎn)及其他賠償計(jì)劃的處理（第五（二）部分）。
  （一）單一監(jiān)管 V. 功能性監(jiān)管
  盡管FSA自我呈現(xiàn)為單一結(jié)構(gòu)，但迄今來看FSA對其監(jiān)管運(yùn)作的方式尚待充分定位：也就是說，是單一還是功能性監(jiān)管。這也許是因?yàn)镕SA可能將自己看作某種形式的功能性監(jiān)管者（FSA的不同部門負(fù)責(zé)監(jiān)管金融產(chǎn)業(yè)的不同部門），或者是因?yàn)樗鶕?jù)對功能性監(jiān)管的“市場失敗”定義，將英國的金融監(jiān)管體制視為一個(gè)功能性體制。為本部分之目的，單一監(jiān)管體制將同基于市場部門劃分的功能性監(jiān)管體制進(jìn)行對比，二者各自的利弊也將加以分析。第五（一）1部分將對基本論點(diǎn)進(jìn)行回顧，第五（一）2部分討論FSA的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，第五（一）3部分將分析單一監(jiān)管模式（即現(xiàn)在的FSA模式）是否適合于新興市場和發(fā)展中國家。
  1. 對基本論點(diǎn)的回顧
  支持創(chuàng)設(shè)單一監(jiān)管者的基本論點(diǎn)之一，是淵源于當(dāng)今在主要的工業(yè)化國家所感受到的混業(yè)經(jīng)營趨勢，即將銀行、證券和保險(xiǎn)三大金融服務(wù)合并在單一的金融機(jī)構(gòu)中進(jìn)行。單一監(jiān)管的支持者認(rèn)為，對這些“金融集團(tuán)”的審慎監(jiān)管必須在合并的基礎(chǔ)上進(jìn)行。他們的論點(diǎn)基于很多因素，其中之一是，業(yè)務(wù)的合并可能會(huì)人為膨脹企業(yè)的資本基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)集中在集團(tuán)的某個(gè)單獨(dú)部分， 從而使得對企業(yè)清償能力的總體評估變得十分困難。他們警告說，如果監(jiān)管任務(wù)被委派給功能性體制下的多個(gè)監(jiān)管者，將可能導(dǎo)致“監(jiān)管職責(zé)的支離破碎”，其結(jié)果或者是難以對金融機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性進(jìn)行充分評估，或者是每個(gè)監(jiān)管者“對總體穩(wěn)健性進(jìn)行獨(dú)立評估”，產(chǎn)生不必要的成本。
  對此論點(diǎn)的抗辯是，銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)各有其特殊性，需要不同的政策定位、監(jiān)管處理和專門知識。因此，“均碼”式監(jiān)管可能并不適當(dāng)，甚至起到適得其反的效果，而功能性體制可能更為可取。話雖如此，監(jiān)管職責(zé)支離破碎和功能性框架下重復(fù)評估的問題仍然存在。但是，在實(shí)踐中這些問題可以通過不同監(jiān)管者之間的協(xié)調(diào)，以及為各類金融機(jī)構(gòu)指定“牽頭監(jiān)管者”的辦法來解決。不過，牽頭監(jiān)管者方法也有其自己的問題，那就是提供相同產(chǎn)品的不同金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)受不同監(jiān)管者的監(jiān)管，從而造成規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法實(shí)踐上的不一致。這種不一致會(huì)進(jìn)而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)嘗試改變其類屬，以便將自己置于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最寬松或者監(jiān)管實(shí)踐最收斂的牽頭監(jiān)管者管轄之下。這種結(jié)果是同按機(jī)構(gòu)監(jiān)管的體制有關(guān)的問題之一，但通過增進(jìn)不同監(jiān)管者之間的協(xié)調(diào)有可能加以解決。即使無法解決，在某些評論者看來，這種被稱為“監(jiān)管套利”的現(xiàn)象也并不必然對金融產(chǎn)業(yè)造成損害。例如，美國聯(lián)邦儲備委員會(huì)（FRB）主席艾倫·格林斯潘就引述事實(shí)說，監(jiān)管套利帶來了重大的市場創(chuàng)新，而單一監(jiān)管模式會(huì)阻礙這種創(chuàng)新。
  支持單一監(jiān)管、反對功能性監(jiān)管的另一個(gè)理由是，“金融工程”（financial engineering）產(chǎn)生出了無法整齊劃一的歸入三個(gè)功能性類別中任何一類的產(chǎn)品。由此產(chǎn)生的監(jiān)管不確定性，要么造成重復(fù)監(jiān)管，要么形成監(jiān)管真空。在這方面最常被引用的例子之一就是信貸衍生產(chǎn)品（credit derivative）。你可以說信貸衍生產(chǎn)品是銀行業(yè)產(chǎn)品，因?yàn)樗鼈冎饕潜汇y行用作風(fēng)險(xiǎn)控制工具。但是，它們在某些國家也可能被證券的定義所涵蓋， 還可能被看作保險(xiǎn)產(chǎn)品。 問題不僅在于這種產(chǎn)品可以歸入不同的功能性類別，從而導(dǎo)致管轄權(quán)混亂，還在于信貸衍生產(chǎn)品市場的規(guī)模極為龐大：2004年市場總值為8000億美元，預(yù)計(jì)年增長率為100%。這樣的產(chǎn)品真的有可能從監(jiān)管空隙中遺漏嗎？尤其是在長期資本管理公司（LTCM）倒閉事件之后？即使存在重復(fù)監(jiān)管的可能，由多個(gè)監(jiān)管者對這樣一個(gè)僅憑其規(guī)模就足以引發(fā)嚴(yán)重系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)市場進(jìn)行監(jiān)控，是否真的是有害或不可取的呢？再說，在實(shí)行功能性監(jiān)管的國家，如美國，并無明顯事實(shí)表明存在大量重復(fù)監(jiān)管。在美國，銀行業(yè)監(jiān)管者負(fù)責(zé)信貸衍生產(chǎn)品的審慎性監(jiān)管，例如風(fēng)險(xiǎn)控制和資本充足率，而證券交易委員會(huì)（SEC）和商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）則對產(chǎn)品的任何做市商行使管轄權(quán)。至于那些可能不像信貸衍生產(chǎn)品這樣被高度關(guān)注的其他混合金融產(chǎn)品而言，的確存在監(jiān)管遺漏或者重復(fù)甚至相互矛盾監(jiān)管的可能，但并沒有理由認(rèn)定，通過增進(jìn)監(jiān)管者之間的協(xié)調(diào)無法解決這一問題。
  贊成單一監(jiān)管的第三個(gè)主要理由是，它可以產(chǎn)生重大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這在功能性體制下是無法實(shí)現(xiàn)的。然而，從已經(jīng)采用單一監(jiān)管模式的19個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，并無確鑿的數(shù)據(jù)支持規(guī)模經(jīng)濟(jì)的論點(diǎn)。至于范圍經(jīng)濟(jì)的論點(diǎn)，上述國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，監(jiān)管者內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)趨向于反映傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)界限。這樣一個(gè)基本上是將不同的功能性監(jiān)管者放在同一個(gè)屋頂下的體制是否有助于提高效率，尚待觀察。
  人們所聲稱的單一監(jiān)管體制的好處是否成立多少有些可疑，而這樣一個(gè)體制的危險(xiǎn)則是清晰可見的。單一監(jiān)管者可能沒有清晰界定的目標(biāo)，或者監(jiān)管目標(biāo)相互沖突，例如市場行為監(jiān)管和審慎性監(jiān)管之間的內(nèi)在沖突。這種局面可能導(dǎo)致喪失負(fù)責(zé)性，因?yàn)闆]有統(tǒng)一的行為標(biāo)準(zhǔn)；在目標(biāo)真的發(fā)生沖突時(shí)還會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管者的混亂，并造成監(jiān)管無效。缺乏清晰的目標(biāo)還可能導(dǎo)致一些評論者所說的“任務(wù)爬行”（mission creep），即監(jiān)管者負(fù)責(zé)監(jiān)管的活動(dòng)比最初設(shè)想的更多，以致變成一個(gè)失去焦點(diǎn)和效率、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的官僚機(jī)構(gòu)。單一體制的另一個(gè)潛在危險(xiǎn)是道德風(fēng)險(xiǎn)。一些評論者擔(dān)心，非銀行金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人可能會(huì)認(rèn)為他們對非銀行金融機(jī)構(gòu)的信用敞口（exposure）是在國家擔(dān)保的范圍之內(nèi)，就像銀行的債權(quán)人一樣，從而導(dǎo)致他們作出輕率的授信決定。更重要的是，金融機(jī)構(gòu)和投資者可能會(huì)僅僅因?yàn)閱我槐O(jiān)管者的存在就相信整個(gè)產(chǎn)業(yè)處于良好管控之中。結(jié)果是，投資者可能會(huì)降低注意力，不去關(guān)注他們的錢投到了哪里、在被如何使用；金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)理們也可能因?yàn)樘摷俚陌踩卸潘善渥约旱膶徤餍燥L(fēng)險(xiǎn)評估。
  監(jiān)管合并的另一個(gè)危險(xiǎn)是可信度跨部門傳染的威脅。這是指如果一個(gè)部門遭遇到監(jiān)管失敗或丑聞（如英國的公平人壽事件），公眾可能會(huì)認(rèn)為其他兩個(gè)部門也沒有受到有效監(jiān)管。單一監(jiān)管模式最突出的危險(xiǎn)也許是其導(dǎo)致的“團(tuán)體思維”（group-think），即監(jiān)管者將主要的注意力和監(jiān)管資源投向其認(rèn)為對金融系統(tǒng)構(gòu)成最大風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)。“團(tuán)體思維”將使得監(jiān)管者忽視其他的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)，后者的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)前雖然不那么明顯，但若聽之任之也會(huì)醞釀成熟。
  可以說，在功能性監(jiān)管體制下這些風(fēng)險(xiǎn)更小甚至不存在。專門監(jiān)管者通常具有界定清晰和無沖突的目標(biāo)。至于道德風(fēng)險(xiǎn)問題，功能性體制減少了關(guān)于公共安全網(wǎng)到何處為止的潛在混亂。這降低了非銀行金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人錯(cuò)誤認(rèn)為其信用敞口處于國家擔(dān)保范圍之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，而單一監(jiān)管者的存在本身就會(huì)造成虛假安全感的風(fēng)險(xiǎn)顯然也沒有了。
  可信度跨部門傳染的風(fēng)險(xiǎn)也降低了。一個(gè)部門監(jiān)管者的失敗并不必然削弱公眾對其他兩個(gè)部門監(jiān)管者的信心。在功能性體制下，不同監(jiān)管者集中致力于金融產(chǎn)業(yè)的不同部門這一事實(shí)，大大降低了對某些機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)監(jiān)控不足甚至忽視的風(fēng)險(xiǎn)；在單一監(jiān)管模式下，如果監(jiān)管者運(yùn)用“團(tuán)體思維”，可能會(huì)出現(xiàn)這種情況。除了降低或消除上述與單一監(jiān)管體制相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)以外，功能性監(jiān)管體制的優(yōu)越性還可能表現(xiàn)在更大的安全性和穩(wěn)健性。原因很簡單：一個(gè)給定金融機(jī)構(gòu)受到多個(gè)監(jiān)管者的監(jiān)督，而三個(gè)監(jiān)管者都忽視金融系統(tǒng)的某個(gè)潛在或現(xiàn)存威脅的可能性比一個(gè)機(jī)構(gòu)更小。還有，工作有焦點(diǎn)和盡責(zé)的監(jiān)管者可以幫助特定金融產(chǎn)業(yè)更具競爭性的發(fā)展。
  
  2. FSA模式
   英國在金融市場監(jiān)管方面似乎采取了一種混合方式。設(shè)有單一監(jiān)管者的其他國家嘗試通過設(shè)定適用于所有種類的金融機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的通行標(biāo)準(zhǔn)來合并監(jiān)管。 但是，F(xiàn)SA（盡管有全面的《手冊》，但它更像是一個(gè)分項(xiàng)列表，而不是一套單一規(guī)則）卻為不同類型的機(jī)構(gòu)設(shè)定了不同的審慎性標(biāo)準(zhǔn)，為不同的業(yè)務(wù)活動(dòng)設(shè)定了不同的行為規(guī)則。FSA的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也明顯反映了傳統(tǒng)的部門疆界。因此，人們可以主張F(tuán)SA并不是真的單一監(jiān)管者，而是一個(gè)“傘形”組織，其下有三個(gè)功能性監(jiān)管者在運(yùn)作。這樣的安排似乎抵銷了單一監(jiān)管的很多優(yōu)勢，因?yàn)榻鹑诩瘓F(tuán)將要應(yīng)付不同的監(jiān)管者和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。這將產(chǎn)生那些同功能性體制的固有缺陷相同的問題，包括監(jiān)管重疊、規(guī)則沖突以及金融機(jī)構(gòu)或產(chǎn)品從監(jiān)管空隙中遺漏的可能。一些評論者已經(jīng)指出，如果在內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，傘形監(jiān)管者可能無法非常有效的解決這些問題。
  作為對這些批評的回應(yīng)，F(xiàn)SA假定在傘形監(jiān)管者之下，溝通和協(xié)調(diào)問題并不像功能性監(jiān)管體制下那么嚴(yán)重，因?yàn)樵诤笳咧赂鱾€(gè)單獨(dú)的監(jiān)管者有著不同的文化和決策結(jié)構(gòu)。這個(gè)論斷明顯存在的問題是，不能擔(dān)保同樣的情況不會(huì)出現(xiàn)在傘形監(jiān)管者之下，因?yàn)槠鋯T工是來自有著不同文化和決策結(jié)構(gòu)的監(jiān)管組織。而且，只要他們是在FSA不同部門中相對隔絕的工作，就不能擔(dān)保這些區(qū)別會(huì)消逝。FSA似乎相信共同管理能夠成功解決這些問題，但是這種認(rèn)為共同管理可以促進(jìn)溝通和信息共享的看法因?yàn)榻鼇鞦SA對公平人壽事件的處理失當(dāng)而受到質(zhì)疑。事實(shí)上，被引述的監(jiān)管失敗基本原因之一，就是內(nèi)部溝通不善。
  也許是為了回應(yīng)傘形監(jiān)管模式的眾多批評者，F(xiàn)SA新設(shè)了“復(fù)合集團(tuán)部”，專事金融集團(tuán)的監(jiān)管。 這一部門/群體大致是要匯集銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管人員，從FSA下屬的不同子機(jī)構(gòu)處獲取信息并進(jìn)行協(xié)調(diào)，以便更好的監(jiān)管跨部門金融機(jī)構(gòu)。據(jù)一位FSA要員的說法，這一部門將在事實(shí)上扮演牽頭監(jiān)管者的角色。這似乎非常古怪，因?yàn)镕SA最初似乎認(rèn)為，將所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)放在一個(gè)屋頂下可就可以解決與功能性監(jiān)管體制相聯(lián)系的溝通和協(xié)調(diào)問題，而牽頭監(jiān)管者正是后者所經(jīng)常使用的。如果真是如此，人們可能會(huì)質(zhì)疑，在這樣一個(gè)單一體制下為什么還需要牽頭監(jiān)管者。
  新部門的設(shè)立還產(chǎn)生了其他問題。例如，由四個(gè)部門監(jiān)管金融集團(tuán)，溝通和協(xié)調(diào)問題會(huì)比三個(gè)部門時(shí)更少嗎？換言之，增加第四個(gè)部門能夠解決諸如監(jiān)管重疊、標(biāo)準(zhǔn)沖突和勢力范圍紛爭這些與功能性體制相聯(lián)系的問題嗎？或者它將成為這些問題的又一個(gè)來源？
  再者，單一監(jiān)管者的設(shè)立是為了簡化監(jiān)管過程，產(chǎn)生規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，進(jìn)而顯著節(jié)約監(jiān)管成本。人們可能會(huì)質(zhì)疑，增加第四個(gè)監(jiān)管部門，同多達(dá)三個(gè)其他監(jiān)管部門分享對金融機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)，如何能夠簡化監(jiān)管或節(jié)約成本。這一新舉措的預(yù)設(shè)前提是，將三個(gè)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)置于同一個(gè)屋頂下，再增加第四個(gè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)它們的活動(dòng)，這樣的體制在效率和有效性方面多少會(huì)比牽頭監(jiān)管者下的功能性體制更優(yōu)越。這個(gè)前提并不太有說服力，似乎并未經(jīng)過決策者的深思熟慮。
  即使FSA內(nèi)部的不同監(jiān)管群體能夠協(xié)調(diào)其活動(dòng)，像單一監(jiān)管者那樣行動(dòng)一致和連貫，對于金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言也未必有益。這意味著同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將既負(fù)責(zé)市場行為監(jiān)管也負(fù)責(zé)審慎性監(jiān)管。許多評論者都已反對建立這樣一個(gè)體制，因?yàn)檫@兩類監(jiān)管的目標(biāo)和手段大不相同，并且其目標(biāo)經(jīng)常發(fā)生沖突。
  如前所述，其他評論者已經(jīng)注意到，把實(shí)現(xiàn)那些傾向于相互沖突的法定/監(jiān)管目標(biāo)的職責(zé)置于同一個(gè)監(jiān)管者的管轄范圍內(nèi)，可能導(dǎo)致喪失負(fù)責(zé)性、在目標(biāo)果真發(fā)生沖突時(shí)的混亂以及透明度降低。FSA對此的回答是，審慎性監(jiān)管和市場行為監(jiān)管并非真的那么不同，因?yàn)榇_保企業(yè)高管層建立充分的內(nèi)控機(jī)制和合規(guī)文化對于兩類監(jiān)管而言都是基礎(chǔ)。這一爭辯完全不得要領(lǐng)。即使防止金融機(jī)構(gòu)從事不當(dāng)市場行為的內(nèi)控機(jī)制已經(jīng)建立，顯然也不能擔(dān)保該機(jī)構(gòu)不會(huì)這樣做。如果一家銀行在證券業(yè)務(wù)過程中從事了某種不當(dāng)市場行為會(huì)怎么樣呢？FSA是應(yīng)該給予嚴(yán)厲處罰以阻嚇其將來再度越界，即使這種處罰會(huì)危及該機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性也在所不惜，還是進(jìn)行寬大處理以保護(hù)該機(jī)構(gòu)，并向其他金融機(jī)構(gòu)傳遞訊息：從事這種行為的后果不會(huì)嚴(yán)重到危及行為者財(cái)務(wù)狀況的程度？ FSA并未直接回應(yīng)這一特殊問題。但是，它的確承認(rèn)，監(jiān)管目標(biāo)之間會(huì)不時(shí)發(fā)生沖突，而在單一機(jī)構(gòu)內(nèi)部比在多個(gè)機(jī)構(gòu)之間更有利于解決沖突。FSA上述觀點(diǎn)的唯一理由是，單一機(jī)構(gòu)在處理這個(gè)問題時(shí)會(huì)比多個(gè)機(jī)構(gòu)更有效率。但是，這個(gè)理由同樣是基于一個(gè)可疑的斷言，即單一監(jiān)管體制比多機(jī)構(gòu)功能性體制更有效率。
   除了上述目標(biāo)沖突難題外，F(xiàn)SA還面臨創(chuàng)設(shè)單一監(jiān)管者所產(chǎn)生的其他很多問題，包括道德風(fēng)險(xiǎn)增大、可信度傳染和“任務(wù)爬行”。關(guān)于后者，可以說FSA已經(jīng)開始走上這條路，因?yàn)槠洮F(xiàn)在有權(quán)管轄按揭業(yè)務(wù)，并負(fù)責(zé)促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)內(nèi)競爭，兩者都不在其最初的職責(zé)范圍內(nèi)。
  但是，F(xiàn)SA的監(jiān)管方法相比純粹的單一監(jiān)管者模式至少有一個(gè)優(yōu)勢。該優(yōu)勢源于其內(nèi)部結(jié)構(gòu)反映了傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)界限這一事實(shí)。如果在監(jiān)管傘下活動(dòng)的以金融部門為基礎(chǔ)的FSA各監(jiān)管群體繼續(xù)互相保持某種形式的獨(dú)立性，那么就能在一定程度上形成多雙眼睛監(jiān)督金融產(chǎn)業(yè)的局面。人們可能會(huì)假定，這樣一個(gè)體制除了比單一監(jiān)管者模式提供更好的監(jiān)督，還可以防止監(jiān)管組織使用“團(tuán)體思維”；后者是與創(chuàng)設(shè)單一監(jiān)管者相聯(lián)系的所有風(fēng)險(xiǎn)中最危險(xiǎn)的。然而，按照FSA的看法，事情并不會(huì)如此。FSA已經(jīng)聲明，“一個(gè)至關(guān)重要的元素……是建立基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的單一體制，在這個(gè)體制下監(jiān)管資源將投向那些構(gòu)成最大風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域”。這樣看來，他們并不試圖減小這一風(fēng)險(xiǎn)，而是作為一個(gè)政策目標(biāo)予以笑納。
  3. 單一模式和FSA模式在新興市場
  很多贊成單一監(jiān)管的人相信這是新興市場的理想模式。他們相信，對于新興市場而言，監(jiān)管彈性非常重要。因?yàn)樾陆鼘?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由化的國家常常經(jīng)歷急速的產(chǎn)業(yè)變化過程，其中可能包括一些非銀行中介機(jī)構(gòu)的增長；這可以給金融部門的穩(wěn)健性造成重大威脅。因此，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要好處就在于，通過擴(kuò)展其監(jiān)管管轄權(quán)而具有足夠的行動(dòng)范圍和能力，能夠快速應(yīng)對這些變化。單一體制的反對者肯定會(huì)辯稱，通過增進(jìn)監(jiān)管者之間的協(xié)調(diào)和溝通同樣可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但是，這種方法在墨西哥的嘗試明顯未獲成功，因?yàn)樽C券和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)后來合并了。單一體制的贊成者還認(rèn)為，建立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來的規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)能夠使資本、人力和管理能力等資源的使用更有效率，這些資源在許多新興市場國家是相對稀缺的。
   盡管上述兩點(diǎn)理由似乎有說服力，但都存在很大問題。首先，為了在單一監(jiān)管體制內(nèi)產(chǎn)生重大的規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，必須真正合并所有的監(jiān)管職能，而不只是將三個(gè)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)放在同一個(gè)屋頂下。許多采用單一體制的國家并未做到這一點(diǎn)。盡管許多國家聲稱已經(jīng)對銀行和證券監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了重大合并，但它們在合并銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管方面并不太成功，而且在未來實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步合并顯然也是希望甚微。由此產(chǎn)生的疑問是，新興市場國家是否應(yīng)該將其時(shí)間和有限的資源用于試圖發(fā)展一個(gè)合并體制，尤其是在國際社會(huì)對于如何實(shí)現(xiàn)這一體制幾乎不能提供什么指引的情況下。
   認(rèn)為單一監(jiān)管能夠帶來最高的監(jiān)管彈性，以適應(yīng)新興市場國家金融部門發(fā)生的動(dòng)態(tài)變化，這一論斷同樣存在問題。例如，有些評論者就認(rèn)為恰恰相反。他們認(rèn)為，建立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)消除了功能性監(jiān)管下的制衡機(jī)制，可能產(chǎn)生出一個(gè)無法快速應(yīng)對市場發(fā)展的官僚機(jī)構(gòu)。即使單一監(jiān)管者確實(shí)能夠更為快速的適應(yīng)市場發(fā)展，要想做到這一點(diǎn)，授權(quán)法律必須起草得具有足夠靈活性，以便允許監(jiān)管者快速應(yīng)對市場創(chuàng)新。因法律起草得拙劣而削弱單一監(jiān)管體制有效性的可能性在任何國家都存在，但可以說這個(gè)問題在發(fā)展中國家尤為突出，因?yàn)榘l(fā)展中國家的立法者和政策制定者相比其發(fā)達(dá)國家的同事，在處理金融監(jiān)管問題方面可能更不成熟，更少經(jīng)驗(yàn)。同樣，國際社會(huì)對于如何起草這樣一部法律也幾乎不能提供什么指引。
   除了支持在新興市場國家設(shè)立單一監(jiān)管者的多少有些問題的理由，也有一些認(rèn)為這種方法完全不適當(dāng)?shù)睦碛伞Ｆ渲兄皇?，在銀行業(yè)不發(fā)達(dá)、資本市場處于嬰兒期的新興市場國家，沒必要建立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在這些國家，兩個(gè)市場之間通常很少甚至沒有聯(lián)系，而監(jiān)管合并的首要?jiǎng)訖C(jī)是應(yīng)對金融集團(tuán)的涌現(xiàn)。 在這種情況下，設(shè)立單一監(jiān)管者沒有什么意義。再者，建立單一監(jiān)管體制需要對立法進(jìn)行大量修訂。與此相伴的是特定的過渡期風(fēng)險(xiǎn)，例如強(qiáng)有力的特殊利益群體、政治人士和官僚人員可能攫取這一體制，將監(jiān)管框架削弱到低于以前的水平。盡管在發(fā)達(dá)國家同樣存在這個(gè)問題，但由于新興市場國家的政策制定過程可能更不透明從而更易被攫取，因此這個(gè)問題在那里可能更為突出。
   基于很多同樣的原因，英國-FSA模式可能也不適合于新興市場國家。例如，它的設(shè)立也需要大量立法修訂工作 因此，如果要在新興市場國家實(shí)施這一模式，就會(huì)存在監(jiān)管攫取和現(xiàn)有監(jiān)管框架被削弱的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，F(xiàn)SA還是一個(gè)傘形組織，不同監(jiān)管者在置于同一個(gè)屋頂下，因此規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的效率很可能是有限的。對于一個(gè)證券市場和銀行系統(tǒng)不發(fā)達(dá)且沒有緊密聯(lián)系的國家，F(xiàn)SA可能也并非理想的選擇。最后，正如新興市場國家將其稀缺的資源投向合并監(jiān)管體制、建立單一監(jiān)管者可能并不適當(dāng)一樣，這些國家將資源投向建立FSA式的機(jī)構(gòu)可能同樣不適當(dāng)，因?yàn)檫@不僅需要將現(xiàn)有的部門監(jiān)管者置于一個(gè)傘形組織之下，還需要設(shè)立第四個(gè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)三者的活動(dòng)。
  
  （二）與現(xiàn)代存款保險(xiǎn)計(jì)劃的互動(dòng)
   在FSMA制定和實(shí)施過程的議會(huì)和政府討論中，很少有人注意到英國傘形存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)金融服務(wù)賠償計(jì)劃（FSCS）如何適應(yīng)和促進(jìn)單一監(jiān)管架構(gòu)這一問題。這很可能是因?yàn)橛鴤鹘y(tǒng)上將賠償計(jì)劃看作有限安排，認(rèn)為其對確保安全性、穩(wěn)健性、金融穩(wěn)定和市場誠信并非至關(guān)重要。
  1. 一般性問題
  英國的方法本質(zhì)上是有限的“付款箱”機(jī)制，而美國和加拿大等國家、國際金融組織（如國際貨幣基金組織〔IMF〕）及存款保險(xiǎn)領(lǐng)域的國際“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定者”（即國際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)〔IADA〕，與金融監(jiān)管論壇〔FSF〕協(xié)力）則主張建立具有與危機(jī)化解和金融穩(wěn)定相聯(lián)系的更全面職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)同銀行/金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相分離，保持獨(dú)立。如果一個(gè)政府希望采取后一種方法，那么諸如該保險(xiǎn)人是否應(yīng)當(dāng)同合并監(jiān)管框架綁定，包括被監(jiān)管者控制（以及由此而來的固有的政策/利益方面的潛在沖突）這樣的政策問題就需要事先被仔細(xì)和清晰的篩選出來。
  一般說來，基本政策選擇是在兩種不同存款保險(xiǎn)人之間作出：（1）“現(xiàn)代”計(jì)劃，旨在積極介入危機(jī)管理，甚至可能是對銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)審慎性監(jiān)督；（2）“弱”模式，或者說純粹的“付款箱”模式，其功能被縮減至僅在被保險(xiǎn)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)提供最低限度的賠償。這一選擇具有多重意義，包括但不限于如下方面：（1）存款保險(xiǎn)對被保險(xiǎn)企業(yè)和一般公眾的成本；（2）所提供的覆蓋程度；（3）對被保險(xiǎn)企業(yè)和公眾投資者產(chǎn)生的激勵(lì)；（4）廣義上的審慎性監(jiān)管的總體功效；（5）對部門性和系統(tǒng)性金融穩(wěn)定的促進(jìn)。
   下面將要談到，“現(xiàn)代”計(jì)劃常常存在于那些由于政治壓力或其他原因而要求高覆蓋程度的地方。在這種情況下，參與企業(yè)交納費(fèi)用的意愿常常是建立在嚴(yán)格的“等價(jià)交換”基礎(chǔ)上，即允許它們對計(jì)劃所招致的風(fēng)險(xiǎn)及基金在危機(jī)中的使用進(jìn)行嚴(yán)格控制。在相當(dāng)穩(wěn)定的金融環(huán)境（金融市場由一群數(shù)量不多、相當(dāng)同質(zhì)化的機(jī)構(gòu)統(tǒng)治，它們具有廣義上同質(zhì)化的商業(yè)利益，容易達(dá)成一致）中，這種體制可能特別具有吸引力。
   一個(gè)強(qiáng)的計(jì)劃還可以在審慎性監(jiān)管的整體框架中扮演積極角色，如果它按照嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對其成員機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)性的篩選。為了將損失風(fēng)險(xiǎn)保持在能被參與機(jī)構(gòu)接受的低程度，它時(shí)常會(huì)選擇這樣做。而且，在適當(dāng)?shù)那闆r下，它還可能在危機(jī)管理中發(fā)揮重要作用，例如作為以市場為基礎(chǔ)的救援行動(dòng)的工具。不利方面是，這種體制可能會(huì)助長壟斷行為，尤其是在被高度競爭的市場環(huán)境中的一小群機(jī)構(gòu)控制時(shí)。
   提供慷慨保護(hù)的強(qiáng)計(jì)劃可能會(huì)減少存款人和投資者評估和監(jiān)控參與人表現(xiàn)的動(dòng)力。因此，在構(gòu)架這樣的模式時(shí)，需要特別注意通過限制性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和對參與人的持續(xù)監(jiān)督來抵銷這些不利后果。在這些問題上應(yīng)該說是容易達(dá)成一致的（尤其是如果計(jì)劃的融資是基于事先安排），因?yàn)檫@能夠降低基金的損失風(fēng)險(xiǎn)，從而降低所有成員的損失風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于“強(qiáng)”模式的利與弊的一個(gè)很好的例子是德國存款保險(xiǎn)基金。該基金由德國私人銀行家協(xié)會(huì)設(shè)立，沒有任何正式（此處特指法定）框架。
   相反，“弱”體制在有著大量完全不同利益的異質(zhì)化市場環(huán)境中可能會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)良好。盡管這樣的體制有助于避免強(qiáng)計(jì)劃經(jīng)常產(chǎn)生的壟斷效果，但如果該體制僅僅作為一個(gè)“付款箱”運(yùn)作，那么對于與強(qiáng)計(jì)劃相聯(lián)系的促進(jìn)金融穩(wěn)定方面的好處就很難享受到，如果不是完全無緣的話。
  2. 確定存款保險(xiǎn)計(jì)劃的角色
   首先需要探尋的是，存款保護(hù)計(jì)劃在一國的金融安全網(wǎng)中應(yīng)當(dāng)扮演何種角色。具體來說，它的權(quán)限是應(yīng)當(dāng)盡可能的限定為FSCS式的“付款箱”，存款保險(xiǎn)人只是向倒閉機(jī)構(gòu)的存款人進(jìn)行賠償，還是應(yīng)當(dāng)像美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）和加拿大存款保險(xiǎn)公司（CDIC）那樣致力于將風(fēng)險(xiǎn)最小化，通過積極行動(dòng)來避免由于向被覆蓋機(jī)構(gòu)的存款人支付過于巨額的款項(xiàng)而導(dǎo)致的損失？除了簡易性以外，“付款箱”體制的主要好處是其管理成本比具有風(fēng)險(xiǎn)最小化職能的存款保險(xiǎn)人要低得多。除此之外，典型的“付款箱”式存款保險(xiǎn)人沒有風(fēng)險(xiǎn)最小化存款保險(xiǎn)人所擁有的干預(yù)權(quán)力。因此，在“付款箱”計(jì)劃下，存款保險(xiǎn)人的行動(dòng)與審慎性監(jiān)管者不一致或重疊的可能性幾乎不存在。
  盡管有上述優(yōu)勢，但“付款箱”計(jì)劃的一個(gè)巨大劣勢是保險(xiǎn)人沒有什么辦法防護(hù)自己免受因賠償多個(gè)倒閉機(jī)構(gòu)的存款人而造成的大規(guī)模損失。在1967至1987年間的加拿大，這一點(diǎn)變得非常明顯。充當(dāng)“付款箱”保險(xiǎn)人的CDIC平均每付出一元錢，就令人震驚的損失0.53元。美國FDIC在1975至1994年間的經(jīng)歷與CDIC非常相似。盡管FDIC經(jīng)?？梢酝ㄟ^“購買和承擔(dān)交易”（purchase and assumption transaction）避免付款，但其必須作出的支付仍然累計(jì)達(dá)到99,945,147美元，其中損失高達(dá)36,428,629美元（譯者注：“購買和承擔(dān)交易”是FDIC最常使用的一種重組交易，其基本含義是由一家經(jīng)營狀況良好的機(jī)構(gòu)購買倒閉銀行的全部或部分資產(chǎn)，并承擔(dān)其全部或部分債務(wù)，包括全部被保險(xiǎn)存款）。其結(jié)果是，CDIC和FDIC都進(jìn)行了相應(yīng)改革，以允許其更好的減小大規(guī)模財(cái)務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn)。
  根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最小化授權(quán)，CDIC有權(quán)控制成員機(jī)構(gòu)加入和退出（計(jì)劃）、確定保險(xiǎn)條件、監(jiān)控成員銀行的合規(guī)狀況以及在必要時(shí)采取強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)。 FDIC也擁有寬泛的權(quán)力來控制銀行加入和退出保險(xiǎn)計(jì)劃、確定享受持續(xù)覆蓋所必須滿足的資本充足和穩(wěn)健管理方面的條件，監(jiān)控和調(diào)查合規(guī)情況，以及在必要時(shí)采取強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)。此外，F(xiàn)DIC在某些情況下還對成員銀行所采取的可能影響清償能力的行為有批準(zhǔn)權(quán)，這些行為包括合并、控制權(quán)變化以及股票或債券的贖回等?？紤]到過去的巨額損失，F(xiàn)DIC還被授權(quán)擔(dān)任破產(chǎn)程序中的接管人，可以起訴倒閉銀行的官員和董事，以彌補(bǔ)基金的任何損失。
  風(fēng)險(xiǎn)最小化體制當(dāng)然有助于防護(hù)存款保險(xiǎn)人免受損失，但這并非其唯一的好處。例如，由于與存款保險(xiǎn)人損失相聯(lián)系的成本最終或者通過更高的溢價(jià)轉(zhuǎn)嫁給金融系統(tǒng)，或者轉(zhuǎn)嫁給納稅人，因此這樣的體制還有助于防護(hù)這些群體免受損失。更重要的是，存款保險(xiǎn)人在行使風(fēng)險(xiǎn)最小化職能的過程中，可以通過管理、監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行來積極提高成員機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。
  盡管贊成存款保險(xiǎn)人具有風(fēng)險(xiǎn)最小化職能（即“現(xiàn)代”體制）的理由遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過反對理由，但可能的監(jiān)管無效率問題仍然存在，這種無效率可能來自存款保險(xiǎn)人與監(jiān)管者之間的審慎性規(guī)則的沖突，以及雙方就是否宣布一家銀行破產(chǎn)并予以關(guān)閉所產(chǎn)生的分歧。IMF貨幣與金融系統(tǒng)部主任史蒂芬·英維斯（Stephan Ingves）認(rèn)為，監(jiān)管無效率和來自銀行關(guān)閉政策的潛在沖突是可以解決的，方法是為金融安全網(wǎng)涉及的每個(gè)機(jī)構(gòu)確立清晰的授權(quán)范圍，并在這些機(jī)構(gòu)之間建立有效的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。這正是FDIC和美國另外兩個(gè)主要銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦儲備委員會(huì)和貨幣監(jiān)理署）解決這個(gè)問題的方法。這三個(gè)機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的一致性共同制訂規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，主要是通過發(fā)布機(jī)構(gòu)間聯(lián)合聲明的形式。至于銀行關(guān)閉政策不一致的問題，F(xiàn)DIC在這方面的授權(quán)相當(dāng)有限。例如，它無權(quán)關(guān)閉國民銀行（national bank）；這一決定由貨幣監(jiān)理署（OCC）作出，而它將指定FDIC作為接管人?，F(xiàn)實(shí)中，一旦一家銀行根據(jù)相關(guān)法規(guī)被確定為處于麻煩狀態(tài)，F(xiàn)DIC和OCC就會(huì)進(jìn)行磋商。這導(dǎo)致1990年有關(guān)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的立法授權(quán)它們即刻采取矯正行動(dòng)。
  3. 獨(dú)立性問題
  需要進(jìn)一步探尋的是，存款保險(xiǎn)人是否應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。關(guān)于獨(dú)立于政府，IMF貨幣與金融系統(tǒng)部的觀點(diǎn)是一國金融安全網(wǎng)所涉機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府，因?yàn)樗鼈儜?yīng)當(dāng)能夠獨(dú)立運(yùn)用分配給它們的工具和手段，這樣才能最有效果和效率的完成其任務(wù)。IMF對于這一主張舉出了多個(gè)理由，其中一個(gè)是獨(dú)立性有助于防護(hù)這些機(jī)構(gòu)免受過度的政治和產(chǎn)業(yè)干涉，這些干涉會(huì)妨礙或以其他方式阻撓其活動(dòng)。這一現(xiàn)象有很多原因，其中之一是如果機(jī)構(gòu)員工感到他們是真正獨(dú)立的，他們屈服于外界干涉的可能性就更小。獨(dú)立性還可以減少或消除公眾或受監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于這些機(jī)構(gòu)受到政治因素影響的懷疑，增加其可信度。顯然，如果這種懷疑確實(shí)存在，將危及機(jī)構(gòu)的可信度，削弱其有效性。IMF還指出，公眾安全網(wǎng)中的機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府還有助于減少一些利益沖突的來源。
   盡管仍然存在獨(dú)立機(jī)構(gòu)因?yàn)椴槐徽苯涌刂撇⑶页３２槐刂苯酉蛄⒎C(jī)構(gòu)報(bào)告，所以對公眾和受監(jiān)管機(jī)構(gòu)不那么負(fù)責(zé)的問題，但I(xiàn)MF指出，通過增加透明度可以實(shí)現(xiàn)很高程度的負(fù)責(zé)性。不過它警告說，盡管機(jī)構(gòu)員工的負(fù)責(zé)性很重要，但政府應(yīng)當(dāng)對機(jī)構(gòu)員工在履行職責(zé)過程中的所有善意行動(dòng)給予法律保護(hù)。如果沒有這種免責(zé)規(guī)定，他們適當(dāng)履行職責(zé)的能力就變得非常有限。IMF表示，它在好幾個(gè)國家見證了類似的情形，而“這些情形最終助長了金融不穩(wěn)定”。
   至于存款保險(xiǎn)人是否應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于監(jiān)管者的問題，應(yīng)當(dāng)注意的是，在大多數(shù)國家，尤其是在發(fā)達(dá)金融系統(tǒng)中，保險(xiǎn)人都是獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的。不過，英國存款保險(xiǎn)提供者FSCS卻是作為監(jiān)管者FSA的直接子公司設(shè)立的。
   盡管讓保險(xiǎn)人從屬于監(jiān)管者可能有其優(yōu)勢，美國和加拿大還是都選擇了讓它們的存款保險(xiǎn)計(jì)劃和監(jiān)管者保持分離。CDIC公司事務(wù)部政策與國際處在最近的一份文件中解釋了保持分離的原因。CDIC的第一個(gè)論點(diǎn)用“兩個(gè)頭腦比一個(gè)強(qiáng)”來描述最貼切不過。它相信“關(guān)于如何處理困境或倒閉金融機(jī)構(gòu)的判斷不僅對存款保險(xiǎn)之于金融系統(tǒng)的成本有重大影響，而且對于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定、競爭性和特征有著廣泛意義”。“因此，平均而言，所作的判斷和決定如果反映了兩個(gè)獨(dú)立的評估而不是一個(gè)，可能會(huì)更好和更容易被接受。” CDIC的下一個(gè)理由圍繞存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)潛在的權(quán)力濫用展開。例如，它指出，有能力為存款保險(xiǎn)而向金融機(jī)構(gòu)收取溢價(jià)的監(jiān)管者可能會(huì)將這些溢價(jià)作為征稅，用于彌補(bǔ)自己因?qū)Ь辰鹑跈C(jī)構(gòu)處理不善而產(chǎn)生的成本。CDIC還擔(dān)心，擁有不受制約監(jiān)管權(quán)力的存款保險(xiǎn)人可能會(huì)為了履行其保護(hù)存款人及保護(hù)自己免受損失的職責(zé)，通過過度繁重的限制和過早的關(guān)閉扼殺金融系統(tǒng)的活力。它相信“通過讓兩個(gè)機(jī)構(gòu)互相合作，但又追尋其各自的目標(biāo)，可以達(dá)到一個(gè)更好的平衡”。
   初看上去，這些論斷似乎不適用于在美國金融安全網(wǎng)下設(shè)立的計(jì)劃，尤其是因?yàn)镕DIC不能關(guān)閉銀行。而且，F(xiàn)DIC對倒閉金融機(jī)構(gòu)的介入通常限于擔(dān)任破產(chǎn)接管人。但是，在有些場合FDIC仍然可以為倒閉銀行安排購買和承擔(dān)交易，在銀行不被清算時(shí)還可以被指定為監(jiān)護(hù)人。除此之外，F(xiàn)DIC確實(shí)擁有一些監(jiān)管和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。再者，這兩個(gè)論斷的總體主題，即基于監(jiān)管競爭的體制比單一監(jiān)管者體制更為優(yōu)越，是美國政策制定者為該國金融監(jiān)管體制架構(gòu)所提出的共同原理。因此，CDIC關(guān)于將存款保險(xiǎn)人與監(jiān)管者相分離的理由可以很好的轉(zhuǎn)入到美國的情境中。
  盡管存款保險(xiǎn)人獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的計(jì)劃有著明顯的優(yōu)勢，但這一體制并非沒有缺點(diǎn)。可能的問題包括：兩個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)布相互沖突的法規(guī)；因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)人和監(jiān)管者的報(bào)告要求和程序不同而增加金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)；兩個(gè)機(jī)構(gòu)對于如何處理倒閉機(jī)構(gòu)發(fā)生沖突，使得行動(dòng)被延緩，對該機(jī)構(gòu)、并可能對整個(gè)金融系統(tǒng)造成損害。
  不過，美國和加拿大通過利用法定的協(xié)調(diào)和合作要求，找到了實(shí)際可行的辦法來避免這些問題。加拿大還要求存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的所有重大決定獲得董事會(huì)批準(zhǔn)。這些措施對于確保兩個(gè)相互分離的機(jī)構(gòu)共同工作和進(jìn)行政策協(xié)調(diào)大有幫助。美國在提供所需的監(jiān)管協(xié)調(diào)和合作方面的嘗試也已在前一部分談到。
  至于增加受監(jiān)管負(fù)擔(dān)的問題，美國的政策制定者通過創(chuàng)設(shè)聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查理事會(huì)予以應(yīng)對。FDIC、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦儲備委員會(huì)都是其成員。設(shè)立該機(jī)構(gòu)的兩個(gè)主要目的是為銀行檢查規(guī)定統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的程序，以及為所有監(jiān)管者制定統(tǒng)一的報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于存款保險(xiǎn)人和監(jiān)管者可能對如何處理倒閉機(jī)構(gòu)意見不一的情形，在美國問題不大，因?yàn)槿缜八?，F(xiàn)DIC在這種情形下采取任何單邊行動(dòng)的能力非常有限。但是，在FDIC能夠扮演接管人以外角色（例如監(jiān)護(hù)人）的場合，有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來防止它和監(jiān)管者之間就如何處理該機(jī)構(gòu)的沖突久拖不決。貨幣監(jiān)理官在FDIC的董事會(huì)中也有席位，這可以說加強(qiáng)了兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。
  4. 進(jìn)一步的考慮
  英國FSCS的運(yùn)作頗為適合FSA寬泛的消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)。相比以前，它有能力支付更高的賠償額（但仍比美國及歐洲其他國家低），這也有助于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利。另一方面，F(xiàn)SCS的成本（取決于出資群體的違約情況）事實(shí)上也可能比以前的賠償機(jī)構(gòu)更高。這可能會(huì)對為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造競爭性環(huán)境造成阻礙。
  FSCS同許多現(xiàn)代賠償計(jì)劃的一個(gè)根本區(qū)別在于，它既沒有監(jiān)管權(quán)，也不接收有關(guān)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的信息。如上所述，對一家企業(yè)的“違約”宣告是由FSCS或FSA作出。FSA提供強(qiáng)有力的審慎性監(jiān)督和管理，以此為FSCS的運(yùn)作提供支持。
  當(dāng)涉及銀行時(shí)，英國賠償計(jì)劃還需要同作為最后貸款人的英格蘭銀行進(jìn)行協(xié)調(diào)，以便確定何時(shí)宣告一家存款機(jī)構(gòu)喪失清償能力，因?yàn)橛⒏裉m銀行的應(yīng)急貸款只提供給那些被認(rèn)為仍然“存活”著的銀行。FSCS和英格蘭銀行時(shí)下在這個(gè)問題上似乎沒有任何安排。
  人們對于FSA在最近的公平人壽災(zāi)難中的監(jiān)管工作深感沮喪。盡管FSA的監(jiān)管失敗并非公平人壽欺詐銷售擔(dān)保年金的唯一原因（彭羅斯爵士的報(bào)告清楚表明，主要原因來自公平人壽管理層，以及當(dāng)時(shí)的保險(xiǎn)和養(yǎng)老金產(chǎn)品監(jiān)管框架的內(nèi)在缺陷）， 但仍有人尖銳的批評道，如果公平人壽真的倒閉了，那么將不得不由FSCS掏錢來賠償。這事實(shí)上至少部分構(gòu)成對保險(xiǎn)業(yè)的收費(fèi)，盡管相當(dāng)一部分問題是出在FSA的監(jiān)管失敗上。公平人壽的情形多少有些特殊化，因?yàn)樗且粋€(gè)互助協(xié)會(huì)，無法從資本市場獲取資金。因此，它自己無力進(jìn)行重組以避免倒閉（當(dāng)然，即使進(jìn)行重組也不必然能避免倒閉）。另外，監(jiān)管失敗也不限于FSA，還涉及財(cái)政部（以及當(dāng)時(shí)也是政府負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部和保險(xiǎn)精算部）。事實(shí)上，議會(huì)指定的調(diào)查員最近已經(jīng)決定重啟調(diào)查，以確定后者監(jiān)管失敗的程度。英國政府需要為之負(fù)責(zé)的損失金額可能會(huì)高達(dá)10億英鎊。
  在公平人壽試圖以高估價(jià)格銷售保險(xiǎn)事件中，F(xiàn)SA是監(jiān)管負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。受政府委托撰寫的《彭羅斯報(bào)告》批評說，F(xiàn)SA假定受到損害的保單持有人可以獲得（FSCS的）賠償，而不去尋求法律確認(rèn)。如果公平人壽真的被宣告喪失清償能力，將直接對FSCS造成不利影響。在更廣的語境中，這一情形令人質(zhì)疑FSA在危機(jī)發(fā)生時(shí)，面對媒體和議會(huì)的批評，是否會(huì)不可避免的尋求保護(hù)其形象和機(jī)構(gòu)利益。公平人壽之類的情形給人一個(gè)鮮明的印象，即FSA可能會(huì)將消費(fèi)者的注意力引向賠償計(jì)劃，而不是對其監(jiān)管行動(dòng)/失敗展開公開審查，即使這樣做會(huì)對賠償計(jì)劃造成損害。
  FSA正計(jì)劃在FSCS下為保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人設(shè)立一個(gè)分計(jì)劃。聯(lián)系到FSA將強(qiáng)制性職業(yè)免責(zé)險(xiǎn)（PI）降到《歐盟保險(xiǎn)調(diào)停指令》所允許的最低限度的提議，有人對此計(jì)劃表示了擔(dān)憂。這在業(yè)界遭到廣泛批評，并可能成為對FSCS更高賠償請求的來源。保險(xiǎn)人已經(jīng)提高了PI的保費(fèi)，使得許多無力獲得PI覆蓋的獨(dú)立金融顧問面臨被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的停業(yè)要求。保費(fèi)的提高是對大量養(yǎng)老金和自愿補(bǔ)充養(yǎng)老金繳費(fèi)案件的回應(yīng)，將為PI承銷商帶來更大的賠償付款壓力。
  
  六、結(jié)論：經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)
   關(guān)于英國根據(jù)《金融服務(wù)與市場法》建立的單一監(jiān)管者體制及其相伴的共同賠償計(jì)劃的有效性，以及其他國家采用這種單一監(jiān)管者模式的適當(dāng)性，可以作出如下評論。
  （一） 概述
  1. 創(chuàng)設(shè)單一金融監(jiān)管者對于一國政府而言是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的結(jié)構(gòu)和管理政策決策，其對于金融產(chǎn)業(yè)、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)及二者的用戶都有著長期的重大影響。因此，在進(jìn)行如此激進(jìn)的改革時(shí)，政府必須根據(jù)其自己的特殊國情，找到自己的清晰和有強(qiáng)大說服力的政策目標(biāo)，這些目標(biāo)的正當(dāng)性能夠被可演示的“成本收益分析”所證實(shí)。單純的“學(xué)步”不是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府所應(yīng)采取的方法。
  2. 在決定單一/統(tǒng)一監(jiān)管者或是多重功能性監(jiān)管者的取舍方面，并無絕對的理論或是其他清晰、有強(qiáng)大說服力和客觀上令人信服的標(biāo)準(zhǔn)。對于所有能夠提出的支持觀點(diǎn)，都能找到相抵銷的反對觀點(diǎn)。最終的基本理由必須來自于考慮采取這種模式的特定國家，并且能夠在該國內(nèi)被證實(shí)。
  3. 是否應(yīng)該設(shè)立單一金融監(jiān)管者對于政府而言只是政策考慮的開始，其后還有兩個(gè)重要的附帶政策問題。第一，所有金融部門是應(yīng)當(dāng)根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)則、以統(tǒng)一的方式監(jiān)管，還是根據(jù)個(gè)別的規(guī)則、以功能性的方式監(jiān)管？第二，單一監(jiān)管結(jié)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)包含和決定存款保險(xiǎn)計(jì)劃的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，或者說存款保險(xiǎn)人是否應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立地位（后一點(diǎn)還包括保險(xiǎn)人在金融系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)扮演何種角色，以及所有金融部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行共同還是分離的賠償計(jì)劃）？這些問題中的每一個(gè)都包含迥然不同的政策和實(shí)踐考慮。這些考慮取決于一國在經(jīng)濟(jì)、金融、法律、政治、社會(huì)、文化、教育和歷史方面的特殊國情。
  
  （二）英國FSA：單一監(jiān)管者
  1.就英國而言，政府設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管者的引人注目的決定是在如下國內(nèi)背景下作出的：英格蘭銀行對一系列銀行業(yè)丑聞處置不當(dāng)；要求英格蘭銀行在貨幣政策方面獨(dú)立于財(cái)政部的國際和歐盟壓力（以及與之相伴的使英格蘭銀行與任何未來的監(jiān)管失敗絕緣的政府意愿）；日益增多的歐盟和歐洲委員會(huì)銀行和其他金融指令要求采取遠(yuǎn)比英格蘭銀行傳統(tǒng)的非正式和基于自由裁量的“道德勸誡”更加以規(guī)則為基礎(chǔ)的方法；政府從長期的保守黨執(zhí)政變?yōu)楣h執(zhí)政；在倫敦城內(nèi)所感覺到的不同金融市場和金融機(jī)構(gòu)日益整合、金融集團(tuán)嶄露頭角的趨勢。普遍的感受是，當(dāng)時(shí)英國的監(jiān)管體制運(yùn)轉(zhuǎn)欠佳，不是最適合于將要實(shí)施的歐盟要求或感覺到的市場變化。同時(shí)，英國的金融市場是高度集中和高度發(fā)達(dá)的。
  2.導(dǎo)致英國設(shè)立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定因素是使貨幣政策同金融政策相分離，使英格蘭銀行的貨幣自治權(quán)同任何未來的金融危機(jī)絕緣。這樣的因素顯然是英國、可能也包括其他歐盟國家（以及渴望加入歐盟的國家）所特有的。因此，其他國家是否應(yīng)當(dāng)采取FSA模式需要這些國家的政府確定其具有強(qiáng)大說服力的政策目標(biāo)，并且但愿建立在事前的基礎(chǔ)上。
  3.英國1997年的FSA立法是一個(gè)臨時(shí)性和框架性的國內(nèi)立法。事實(shí)上，在新任工黨財(cái)政大臣宣布政府對于這個(gè)基礎(chǔ)性政策事項(xiàng)的決定時(shí)，之前只在工黨的競選聲明中泛泛提及這一可能。宣布之前沒有任何全面的政府白皮書或綠皮書，或者關(guān)于這個(gè)主題的任何報(bào)告。為了完成實(shí)施這一政策的最終立法，即FSMA，英國議會(huì)其后花費(fèi)了兩年半還多的時(shí)間進(jìn)行討論和聽證。盡管議會(huì)聽證不無用處，但立法起草階段同樣沒有任何全面的政策分析、政府報(bào)告或者受托獨(dú)立報(bào)告（除了一個(gè)相當(dāng)概括的FSA內(nèi)部《應(yīng)時(shí)報(bào)告》）。
  4.FSA已經(jīng)在英國成功啟動(dòng)了許多基礎(chǔ)性的監(jiān)管改革，特別是包括發(fā)布其完全整合的《規(guī)則與指引手冊》（根據(jù)FSMA第138-157條）。完全整合的規(guī)則體系的全部好處是否能成為這場改革的最亮點(diǎn)，尚待觀察。但很清楚的是，新的規(guī)則制定過程已經(jīng)產(chǎn)生了目前世界上最為復(fù)雜和發(fā)達(dá)的整合監(jiān)管模式。日本和德國在采納FSA模式時(shí)沒有復(fù)制這一高度條文主義化的方面。無疑，新興或發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)非常警惕輕率采取這樣一種條文主義化的方法，因?yàn)樗笠呀?jīng)存在高度發(fā)達(dá)的金融法律基礎(chǔ)設(shè)施（包括發(fā)達(dá)的行政執(zhí)法和司法程序）。
  5.不管是從受監(jiān)管企業(yè)的數(shù)量，還是所覆蓋金融市場的規(guī)模和范圍，F(xiàn)SA都是目前世界上最大和最有權(quán)力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一。FSMA創(chuàng)造了一個(gè)新的延伸了的單一監(jiān)管體制，既包括對金融機(jī)構(gòu)和市場的監(jiān)督，也包括總體上全面整合的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括金融調(diào)查員計(jì)劃、金融賠償計(jì)劃和金融服務(wù)與市場法庭）。必需承認(rèn)，這是一項(xiàng)非凡的管理成就。但是，在嘗試將這一體制移植到另一個(gè)國家（無論是發(fā)達(dá)還是發(fā)展中）時(shí)，該國需要事先充分考慮到將“外國”法律架構(gòu)移植到不同法律環(huán)境的固有問題。
  6.FSA的創(chuàng)設(shè)意圖是作為覆蓋英國所有金融部門的統(tǒng)一監(jiān)管者。它的四個(gè)法定目標(biāo)（很多人認(rèn)為這些目標(biāo)造成了機(jī)構(gòu)和政策方面的一些重大內(nèi)在沖突）是保持市場信心、促進(jìn)公眾知悉、保護(hù)消費(fèi)者和減少金融犯罪。FSA被設(shè)計(jì)為獨(dú)立運(yùn)作、負(fù)責(zé)任和透明的私人公司形式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要對英國財(cái)政部負(fù)責(zé)并對其報(bào)告，同時(shí)對議會(huì)具有程序有限的負(fù)責(zé)性。FSA是根據(jù)法定的“良好監(jiān)管原則”（很大程度上基于成本收益和成本有效性分析）構(gòu)架的。FSA被給予強(qiáng)大和廣泛的執(zhí)法權(quán)力。但是，F(xiàn)SA在選擇單一監(jiān)管或是功能性監(jiān)管的問題上并未提供連貫的解決方案。
  7.盡管FSA的運(yùn)作獨(dú)立性表面上看是充分的，但事實(shí)上受限于員工和資源的不足，以及向議會(huì)最終負(fù)責(zé)的有效機(jī)制的缺位。同樣，盡管FSCS名義上的獨(dú)立性在其同F(xiàn)SA簽訂的諒解備忘錄中有所規(guī)定，但事實(shí)上高度依賴于FSA任命高層管理人員和提供金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息。
  8.新的統(tǒng)一監(jiān)管體制從最初采納至今已經(jīng)7年，開始實(shí)施也已有4年，但監(jiān)管效率和有效性的直接增加程度仍不清楚。當(dāng)前，對于考慮采取英國FSA模式的其他國家來說，贊成監(jiān)管統(tǒng)一的論點(diǎn)如果仔細(xì)分析，并不具有強(qiáng)大的說服力。監(jiān)管成本和企業(yè)的合規(guī)負(fù)擔(dān)大大增加，而新體制產(chǎn)生的有限收益并不必然能證明這些成本和負(fù)擔(dān)的正當(dāng)性。FSA的管理權(quán)力和執(zhí)法手段大為強(qiáng)化，但這導(dǎo)致了管理和執(zhí)法過程中相當(dāng)程度的條文主義、程序主義和司法主義。與此同時(shí)，任何相關(guān)的監(jiān)管收益（如消費(fèi)者保護(hù)）卻似乎充其量是有限的，尤其是鑒于持續(xù)出現(xiàn)的與FSA有關(guān)的丑聞。英國的被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)抱怨監(jiān)管改革所增加的成本；在倫敦金融產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)部（如2000年3月CPS關(guān)于FSA的報(bào)告）對FSA的感覺普遍不佳。
  9.消費(fèi)者保護(hù)似乎是有所增強(qiáng)的領(lǐng)域，盡管消費(fèi)者教育和金融才能仍然不足。這一領(lǐng)域內(nèi)信息披露的改進(jìn)能否抵銷被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)不低的新增成本是成問題的。對于金融機(jī)構(gòu)而言，這一好處的代價(jià)可能是太高了。此外，F(xiàn)SA保護(hù)消費(fèi)者和促進(jìn)競爭的目標(biāo)之間似乎也開始出現(xiàn)沖突。
  10. 近來的丑聞（特別是公平人壽事件）和業(yè)界的持續(xù)批評顯然已經(jīng)大大損害了FSA的聲譽(yù)，并且存在與之不成比例的聲譽(yù)傳染風(fēng)險(xiǎn)。聲譽(yù)的降低可能會(huì)削弱對于金融監(jiān)管者需要懷有的敬意。
  11. 如前所述，對于FSA日益強(qiáng)大的執(zhí)法能力褒貶不一。
  
  （三）英國FSCS：共同存款保險(xiǎn)計(jì)劃
  12. 就FSA總體而言，以及更具體的就FSCS而言，自從其創(chuàng)設(shè)以來，對于道德風(fēng)險(xiǎn)似乎至少有一定程度的降低。但是，鑒于英國監(jiān)管者處理金融機(jī)構(gòu)危機(jī)時(shí)常常采用的相當(dāng)不透明和非正式的操作方式（如“救生艇行動(dòng)”），要想在這個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行清晰的評估是非常困難的。對這一領(lǐng)域必須長期進(jìn)行仔細(xì)的監(jiān)控和觀察。
  13. 在英國的金融安全網(wǎng)中，看上去似乎沒有為FSCS安排任何清晰界定的角色。這可能會(huì)被批評為與“金融穩(wěn)定論壇”發(fā)布的《指南》不一致。更重要的是，在英國內(nèi)部，存款保護(hù)職能的作用傳統(tǒng)上是被視為相對有限的。至少在銀行領(lǐng)域，它的目的不是直接防止出錯(cuò)，或者更一般的說，支持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，而只是為那些個(gè)人困境最嚴(yán)峻的人提供一定程度的補(bǔ)償。因此，它更多的是一種事后的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，而不是金融危機(jī)化解或金融穩(wěn)定管理的正式手段。這種方法同這一領(lǐng)域時(shí)下的國際潮流并不同步。
  14. 關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)同存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的辯論迄今仍然有限，盡管英國的觀點(diǎn)似乎傾向于有一個(gè)“獨(dú)立的”FSCS計(jì)劃。FSCS運(yùn)作上的獨(dú)立性是否與其當(dāng)前名義上的法律獨(dú)立性的程度相匹配，更加不清楚。共同保護(hù)基金和分基金的問題也沒有引起多少注意。由于分基金實(shí)際上是按部門運(yùn)作，一些法律或組織難題將會(huì)出現(xiàn)。更重要的是，近來的公平人壽丑聞顯示，政策沖突風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)傳染風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)因?yàn)椴捎霉餐r償計(jì)劃而存在，還會(huì)因?yàn)橘r償計(jì)劃同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切聯(lián)系而存在。
  15. 關(guān)于如何對待存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的問題，一國需要從一開始就確定，其對于存款保險(xiǎn)人有何預(yù)期。例如，英國采取的是相當(dāng)有限的“付款箱”式機(jī)制，而美國和加拿大等國家、國際金融組織（如IMF）及存款保險(xiǎn)領(lǐng)域的國際“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定者”（即IADA，與FSF協(xié)力）則主張建立單獨(dú)和獨(dú)立的、具有與危機(jī)化解和金融穩(wěn)定相聯(lián)系的更全面職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。如果一國政府希望采取后一種方法，那么諸如該保險(xiǎn)人是否應(yīng)當(dāng)同合并監(jiān)管框架綁定，包括被監(jiān)管者控制（以及由此而來的固有的政策/利益方面的潛在沖突）這樣的政策問題就需要事先被仔細(xì)和清晰的篩選出來。
  16. FSMA將英國以前相互分離的賠償計(jì)劃捆綁在FSCS這一共同計(jì)劃下。FSCS承繼了之前將這些賠償計(jì)劃更多的看作有限的“付款箱”式機(jī)制的傳統(tǒng)，盡管根據(jù)歐盟指令的要求在某些方面有所加強(qiáng)。FSCS在運(yùn)作上獨(dú)立于FSA，但最終要對FSA負(fù)責(zé)。
  17. 對于FSCS共同賠償計(jì)劃的批評相當(dāng)之多。例如，F(xiàn)SA最近卷入公平人壽丑聞，讓人們對共同計(jì)劃的功效和內(nèi)在政策沖突、直接與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綁定的計(jì)劃的適當(dāng)性以及所造成的聲譽(yù)傳染都提出了嚴(yán)重質(zhì)疑。這一丑聞已經(jīng)在一份重要的、高度批評性的政府委托報(bào)告（即《彭羅斯報(bào)告》）中被剖析，并受到英國議會(huì)調(diào)查員的調(diào)查（該調(diào)查員近日已表示將重啟調(diào)查，以便確定財(cái)政部、貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部和保險(xiǎn)精算部的監(jiān)管失敗在多大程度上促成了保單持有人將近10億英鎊的損失）。
  （四）英國FSA /FSCS：國際模式？
  1.英國的FSA/FSCS監(jiān)管模式從未意欲成為其他國家效法的國際“模式”。
  2.每個(gè)國家的情況都應(yīng)當(dāng)被看作是獨(dú)一無二的。最佳的決定應(yīng)當(dāng)取決于充分考慮當(dāng)?shù)氐臍v史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、金融市場、法律/監(jiān)管、政治、文化和教育的因素及條件。
  3.1997年以來，尋求以英國-FSA監(jiān)管框架作為國內(nèi)金融監(jiān)管改革起點(diǎn)的國家中大多數(shù)是發(fā)展中、新興和轉(zhuǎn)型國家。這些國家基本上都經(jīng)歷了近來的重大金融及/或政治危機(jī)。而且，它們大多受到相當(dāng)?shù)膰鴥?nèi)和國際（經(jīng)常是通過國際和地區(qū)金融組織）要求進(jìn)行金融部門重大改革的壓力。從表面上看，英國-FSA模式似乎為這類國家提供了一個(gè)可管理、簡化和有效率的模式，尤其是對于那些在可行的金融部門監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)健的多層次金融市場及充足和訓(xùn)練有素的管理人員方面處于近乎零起點(diǎn)或者說初始階段的國家而言更是如此。盡管一般來說單一監(jiān)管者模式對于發(fā)展中/轉(zhuǎn)型國家而言可能有一定的可采納性，但這種采納的確切性質(zhì)和具體細(xì)節(jié)仍然高度依賴于該國的具體情形/要求。
  4.單一監(jiān)管者模式對于政府及跨政府部門官僚和政策制定者也有著表面上的吸引力，因?yàn)樗凳局唵闻c效率；但這應(yīng)當(dāng)僅僅作為一國決定的起點(diǎn)。事實(shí)上，不存在一個(gè)固定的單一監(jiān)管者格式，而是在結(jié)構(gòu)上有范圍廣泛的諸多可能性和變量（例如，參見澳大利亞模式）。在考慮每一個(gè)可能結(jié)構(gòu)時(shí)，都會(huì)有各種各樣重要和特殊的政策和實(shí)踐決定有待作出。
  5. 作為一個(gè)工業(yè)化國家，日本在新近采納FSA模式時(shí)，按照其認(rèn)為適合本國國情的方式進(jìn)行了修改，并仍然保持其存款保險(xiǎn)的分離和獨(dú)立。再者，德國近來采納了經(jīng)過相當(dāng)程度“稀釋”的FSA模式，保留了之前存在的單獨(dú)賠償計(jì)劃。無論在日本還是德國，向合格的FSA監(jiān)管模式靠攏的操作都是源自要求進(jìn)行某種形式的監(jiān)管變革以進(jìn)一步使金融監(jiān)管從中央銀行分離的重大壓力。但是，這些改革并未事先作出任何全面的政府政策報(bào)告或受托獨(dú)立政策報(bào)告，評估這種結(jié)構(gòu)性改革的成本收益，或?yàn)楦母锾峁┚哂袕?qiáng)大說服力的政策基礎(chǔ)。而且，很多人認(rèn)為德國的改革是對英國改革的“學(xué)步”反應(yīng)。
  6. （在詳細(xì)考慮了所感覺到的金融市場和金融機(jī)構(gòu)分群中的變化之后）進(jìn)行了重大金融部門監(jiān)管改革的美國明確拒絕了合并監(jiān)管架構(gòu)，而是在“金融控股公司”的語境下保持分離（但是相互聯(lián)系）的功能性監(jiān)管架構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息交換和合作，并有著單獨(dú)、全面和獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。
  7.如上所示，新興、發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國家不應(yīng)僅僅因?yàn)楸砻嫔匣蚱垓_性的簡單和效率就被誘往或推向采納單一監(jiān)管者架構(gòu)。這些國家需要仔細(xì)考慮其各自的銀行和其他金融市場發(fā)展現(xiàn)狀、政府在該領(lǐng)域關(guān)于金融市場增長和穩(wěn)定的基本的優(yōu)先政策考量、該國金融專業(yè)人才資源以及最佳的戰(zhàn)略實(shí)施先后順序。需要記住的是，英國-FSA模式是在非常特殊化的情形下、為一個(gè)高度發(fā)達(dá)和集中的系統(tǒng)設(shè)計(jì)的。另一方面，發(fā)展中國家可能有著發(fā)展中（但不發(fā)達(dá)）的銀行/信貸系統(tǒng)和處于初始階段（如果存在）的資本市場。在這種情況下，目前最好的方法也許是保持中央銀行結(jié)構(gòu)（盡管為了獨(dú)立性要進(jìn)行某種形式的圍護(hù)），同時(shí)設(shè)立單獨(dú)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門致力于所安排的資本市場發(fā)展計(jì)劃，并且籌劃在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)最終引入“現(xiàn)代”類型的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。
  
  （五）總結(jié)
  1. FSA法案最初提出已經(jīng)7年，最終立法出臺已將近5年，但英國迄今為止有關(guān)FSA的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)本身并不能構(gòu)成一個(gè)有強(qiáng)大說服力的實(shí)踐或政策范例，證明一個(gè)工業(yè)化國家（有著發(fā)達(dá)和運(yùn)行良好的金融部門監(jiān)管框架，沒有具體和重大的內(nèi)部及/或外部壓力）應(yīng)當(dāng)依照英國-FSA模式進(jìn)行重大監(jiān)管合并。
  2. 在英國-FSA迄今為止的表現(xiàn)方面，人們已經(jīng)就新的單一監(jiān)管者的功效提出了許多重要顧慮（如政策沖突、過度監(jiān)管和聲譽(yù)傳染風(fēng)險(xiǎn)）。而且，英國-FSA在實(shí)踐中并未顯得特別擅長于抵擋金融危機(jī)/丑聞；業(yè)界廣泛批評FSA是一個(gè)“過度侵入的監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，使新的監(jiān)管機(jī)制的成本和負(fù)擔(dān)過高。
  3. 所有這一切對于目前英國的金融賠償計(jì)劃設(shè)計(jì)和改革的直接和明確的影響總體上必須說是非常不完整和不具有強(qiáng)大說服力的。這是緣于英國金融體制內(nèi)的這些計(jì)劃在傳統(tǒng)上的有限和僅僅是輔助性的作用，這一領(lǐng)域內(nèi)相反的國際改革潮流近來的特性，以及由近來的公平人壽事件及其他金融丑聞引起的嚴(yán)重的政策問題。事實(shí)上，英國模式在如何使“現(xiàn)代”存款保險(xiǎn)計(jì)劃與單一監(jiān)管者架構(gòu)順利銜接方面幾乎不能提供什么指引。
  4. 英國-FSA模式對于有關(guān)單一監(jiān)管和功能性監(jiān)管的政策辯論沒有提供任何連貫的答案。
  5. 建立“現(xiàn)代”、分離和獨(dú)立的存款保險(xiǎn)計(jì)劃的趨勢似乎提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)，表明不應(yīng)讓賠償計(jì)劃真正被單一監(jiān)管架構(gòu)所包含。
  6. 目前總體而言，英國-FSA的成本收益和成本有效性似乎并不能證明這一金融部門激進(jìn)改革巨獸的正當(dāng)性。此外，F(xiàn)SMA將存款保險(xiǎn)人置于共同計(jì)劃之下的作法，在該機(jī)構(gòu)化解金融危機(jī)和維持金融穩(wěn)定，以及同主要金融監(jiān)管者的分離和獨(dú)立性方面似乎也同當(dāng)今的國際潮流（例如，由IMF和IADI同F(xiàn)SF協(xié)力推薦的作法）不相一致。因此，可能采納英國-FSA式統(tǒng)一監(jiān)管模式的國家需要在其本國國情和要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)行其自己的政策和實(shí)踐分析及考慮。
  7. 發(fā)展中、新興和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家尤其應(yīng)當(dāng)帶著相當(dāng)?shù)莫q豫和深思熟慮，謹(jǐn)慎處理單一監(jiān)管問題。