《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第二條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。”《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）第一百二十七條第一款規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。”第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草地使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土承包經(jīng)營權(quán)。”據(jù)此，我們可以明確：一、土地承包經(jīng)營權(quán)是在承包農(nóng)戶與發(fā)包方確立承包合同關(guān)系時(shí)產(chǎn)生；二、土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放是確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)，并賦予其物權(quán)法律效果的一種法律憑證。

    由是，土地承包經(jīng)營權(quán)合同與土地承包經(jīng)營權(quán)證的關(guān)系應(yīng)該是一種債權(quán)與物權(quán)的關(guān)系。一旦發(fā)生糾紛，就應(yīng)該按照相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定及債權(quán)與物權(quán)關(guān)系的法理來處理。

    但本人發(fā)現(xiàn)Z鎮(zhèn)政府（其是1998年第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)）不是按照該思路處理涉及土地承包經(jīng)營權(quán)證糾紛，而是直接以承包人S農(nóng)戶不具有跨組承包農(nóng)地資格的理由徑自作出《關(guān)于注銷××村前東組×××戶〈農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），依據(jù)是“根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第二十條第（四）項(xiàng)、第二十一條的規(guī)定”。

    本人認(rèn)為，此舉違反了物權(quán)變動(dòng)的基本原理，并與現(xiàn)行法律、法規(guī)、行政規(guī)章相悖，故有待商榷。

    土地承包經(jīng)營權(quán)證作為一種物權(quán)憑證，它的持有人通過持有該證能夠享有二個(gè)權(quán)利：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，它的存在是通過其與發(fā)包方確立的土地承包經(jīng)營權(quán)合同反映出來，而通過這個(gè)合同關(guān)系反映的是一種債權(quán)的關(guān)系；二是國家行政機(jī)關(guān)通過確認(rèn)該合同關(guān)系而發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，它是一種用益物權(quán)憑證，它反映的是國家通過發(fā)放該證而賦予該土地承包經(jīng)營權(quán)一種物權(quán)的法律效果，這種效果在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《承包法》）第三十八條規(guī)定為“土地承包經(jīng)營要采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”在《物權(quán)法》第一百二十九條規(guī)定為“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”也就說，通過核發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證可使得承包人取得的承包經(jīng)營權(quán)具有對(duì)抗善意第三人法律效力。

    眾所周知，債權(quán)與物權(quán)在民法財(cái)產(chǎn)權(quán)中是二個(gè)不同的權(quán)利體系，它們各有其成立（或取得）、終止（或注銷）的法律要件。它們產(chǎn)生的次序是，先產(chǎn)生債權(quán)等基礎(chǔ)性權(quán)利，然后才產(chǎn)生物權(quán)，債權(quán)等基礎(chǔ)性權(quán)利作為取得物權(quán)的基礎(chǔ)法律關(guān)系而存在。但產(chǎn)生債權(quán)未必一定能夠產(chǎn)生物權(quán)，它要根據(jù)法律的規(guī)定使然；反之物權(quán)憑證的注銷也未一定能使作為基礎(chǔ)法律關(guān)系的債權(quán)解除、終止，因?yàn)橛锌赡軙?huì)出現(xiàn)不待基礎(chǔ)法律關(guān)系變動(dòng)而注銷收回物權(quán)憑證的情形（如違法注銷）。在這種情形下，物權(quán)憑證的持有人雖然不再持有物權(quán)憑證，但他取得物權(quán)的基礎(chǔ)法律關(guān)系債權(quán)由于債權(quán)法律關(guān)系沒有被解除、終止、確認(rèn)無效，還是可能享有的，所以該債權(quán)還是應(yīng)該得到保護(hù)的，這就是債權(quán)與物權(quán)的區(qū)分原則。該原則在《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋》（一）第九條第一款規(guī)定中有充分的體現(xiàn)：“依照合同法第四十四條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，或者辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結(jié)前當(dāng)事人仍未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，或者仍未辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該合同未生效；法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)，但未規(guī)定登記后生效的，當(dāng)事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力，合同標(biāo)的物所有權(quán)及其他物權(quán)不能轉(zhuǎn)移。”在《物權(quán)法》第十五條中這個(gè)原則有明確的規(guī)定：“當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時(shí)生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。”

    因?yàn)槲餀?quán)變動(dòng)要有其基礎(chǔ)法律關(guān)系作為根據(jù)的，而它的變動(dòng)有哪些基礎(chǔ)法律關(guān)系呢？“以物權(quán)法法理，物權(quán)變動(dòng)區(qū)分為如下兩種：一種是因法律行為的物權(quán)變動(dòng)，或者說是根據(jù)當(dāng)事人的意思表示的物權(quán)變動(dòng)；另一種是因非法律行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)。在這兩種不同的情形下，物權(quán)變動(dòng)的條件、結(jié)果是不同的。” [1]由此，物權(quán)變動(dòng)分為二種類型，一是以法律行為變動(dòng)為基礎(chǔ)的變動(dòng)，它是以當(dāng)事各方的意志作為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)的原因，一種是以非法律行為為基礎(chǔ)的變動(dòng)，它是根據(jù)法律的直接規(guī)定作為原因，不必經(jīng)過公示就可以產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果，但如果進(jìn)行交易必須取得物權(quán)憑證方可。但二者也不是井水不犯河水的，在物權(quán)的變動(dòng)過程中其也有可能也可能交替出現(xiàn)，如根據(jù)買賣合同的法律行為取得的房屋，通過領(lǐng)取房屋所有權(quán)證取得了物權(quán)，其后政府通過征收這個(gè)非法律行為使購買人喪失了物權(quán)。又如，某人通過受遺贈(zèng)這個(gè)非法律行為取得了房產(chǎn)，其受遺贈(zèng)時(shí)就取得了物權(quán)，依法辦理了產(chǎn)權(quán)登記，其后又通過交易的法律行為將其出售。

    《辦法》第二十條就取得物權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)規(guī)定了四種情形：“承包期內(nèi)，發(fā)生下列情形的，應(yīng)依法收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證：（一）承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的。（二）承包期內(nèi)，承包方提出書面申請(qǐng)，自愿放棄全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)全部喪失的。（四）其他收回土地承包經(jīng)營權(quán)證的情形。”在該規(guī)定中，其中第一項(xiàng)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶，這應(yīng)該由公安機(jī)關(guān)戶籍管理部門進(jìn)行認(rèn)定，出具相關(guān)法律文件。因?yàn)樗俏覈鴳艏芾淼姆ǘC(jī)關(guān)；第二項(xiàng)要承包方提出書面申請(qǐng)；第三項(xiàng)，承包土地被依法征用、占用，這就要按照我國土地管理法規(guī)的有關(guān)土地征用、占用的規(guī)定的條件和程序進(jìn)行，并且要在相關(guān)各項(xiàng)補(bǔ)償款補(bǔ)償?shù)轿坏那疤嶂虏趴蛇M(jìn)行。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)只有在上述情形的條件具備之后才能作出是否注銷收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的行政決定。第四項(xiàng)的規(guī)定是一個(gè)兜底條款，指除以上三種情形之外的收回承包經(jīng)營權(quán)證的情形，而情形的劃定標(biāo)準(zhǔn)是依“法”，因?yàn)楸緱l開頭就是“承包期內(nèi)，發(fā)生下列情形的，應(yīng)依法收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證”。由于《辦法》是由農(nóng)業(yè)部制定的，故這“法”的外延范圍的確定應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部作出解釋。

    由這我們也可以看出注銷、收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的前提是具備這四個(gè)條件，一旦這四個(gè)條件中的一個(gè)具備了，也就是賴以產(chǎn)生物權(quán)的基礎(chǔ)法律關(guān)系不存在了，便可以注銷收回承包經(jīng)營權(quán)證，產(chǎn)生物權(quán)的變動(dòng)，否則便不能。也就是說，不能在基礎(chǔ)法律關(guān)系合法存在的前提下去注銷、收回土地承包經(jīng)營權(quán)證，否則便是違法行政。其也充分體現(xiàn)了物權(quán)與債權(quán)的功能的區(qū)分。

    但在本案中，Z鎮(zhèn)政府認(rèn)為承包方不具承包主體資格，顯然，這不是上列三種情形之一，于是其以第四種兜底條款作為作出決定的法律依據(jù)，認(rèn)為承包方不具承包主體資格是屬于“兜底條款”所列情形，憑此，Z鎮(zhèn)政府便擅自以不具有跨組承包土地的資格確定為收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的條件。如上所述，本案中作為非法律行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，應(yīng)該要有農(nóng)業(yè)部對(duì)法律的范圍進(jìn)行明確的界定，顯然，無論如何Z鎮(zhèn)政府作出的決定不能作為“法”的范疇，不在界定的“法”范圍之內(nèi)，其無權(quán)確定“收回土地承包經(jīng)營權(quán)證的情形”。這是Z鎮(zhèn)政府在本案中的第一個(gè)不妥,于法無據(jù)。

    第二個(gè)不妥是，Z鎮(zhèn)政府所述S農(nóng)戶不具備承包所涉土地的資格應(yīng)該是一個(gè)合同主體問題，它是認(rèn)定承包合同是否有效抑或無效問題。這是一個(gè)承包合同糾紛所涉及的問題。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定 “下列涉及農(nóng)村土承包糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）承包合同糾紛；……”。由此，對(duì)是否具備承包農(nóng)村土地的資格應(yīng)該由人民法院民事審判庭認(rèn)定。Z鎮(zhèn)政府卻自己認(rèn)定S農(nóng)戶不具有與發(fā)包方確立農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)合同主體資格顯然是不妥的。

    由《辦法》第二十條的規(guī)定我們也可以看出，由于物權(quán)的取得與取得物權(quán)的基礎(chǔ)法律關(guān)系是二個(gè)不同的法律范疇，其成立（或取得）、終止（或注銷）的法律要件各不相同不同，由于有該不同，因此授予了不同的國家機(jī)關(guān)履行不同的職能，做到各司其責(zé)。如戶籍的遷移與否由公安機(jī)關(guān)戶籍管理部門出具法律文書，土地的征收、征用與否由國土管理部門進(jìn)行并出具相應(yīng)法律文書等。

    現(xiàn)在Z鎮(zhèn)政府的做法等于是自已認(rèn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合同的效力，在此基礎(chǔ)上作出收回承包經(jīng)營權(quán)證的行政決定。該做法就好象發(fā)證機(jī)關(guān)可以自己認(rèn)定承包方的戶口是否已遷出設(shè)區(qū)的市，而不需要公安機(jī)關(guān)的戶籍部門進(jìn)行認(rèn)定并出具法律文書作為依據(jù)；就好象發(fā)證的機(jī)關(guān)可以自己認(rèn)定農(nóng)地是否已被征用、占用，而不要根據(jù)法律規(guī)定的條件和程序由土地管理機(jī)關(guān)依法進(jìn)行認(rèn)定并制作相應(yīng)法律文書作為依據(jù)。這顯然是超越職權(quán)的行為，是不妥的。

    因此，本人認(rèn)為，Z鎮(zhèn)政府的做法不僅在法律上沒有依據(jù)，在職責(zé)的履行上也是超越職權(quán)的，是違反相關(guān)國家法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的,故擬應(yīng)糾正。

    Z鎮(zhèn)政府的《決定》作出后，S農(nóng)戶因不服而向××市人民法院提起了行政訴訟，一審法院經(jīng)審理后卻認(rèn)為：“對(duì)于程序問題，根據(jù)本案已查明的事實(shí)，因原告不具備發(fā)證的對(duì)象，而實(shí)際上已持有該證，被告是在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，且在不能收回的情況下，根據(jù)《管理辦法》第二十條第（四）項(xiàng)、第二十一條的規(guī)定，作出《決定》并及時(shí)送達(dá)，且同時(shí)予以公告，程序并不違法，而對(duì)于原告提出的要先確認(rèn)承包合同是否有效后，再作出注銷決定的主張，沒有法律依據(jù)。同時(shí)，被告對(duì)其發(fā)證行為自行糾錯(cuò)，也符合相關(guān)法律規(guī)定。”并據(jù)此作出了駁回某村民的訴訟請(qǐng)求。某村民不服一審判決，依法提起了上訴，二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為：“在本案中，為落實(shí)農(nóng)村土地承包政策，原××鎮(zhèn)前笪村村民委員會(huì)按照各組（生產(chǎn)隊(duì)）當(dāng)時(shí)可耕種面積及現(xiàn)有在冊(cè)的農(nóng)業(yè)人口的多少進(jìn)行發(fā)包，以本組范圍內(nèi)的各農(nóng)戶作為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員。第二輪土地承包中，上訴人并非前笪組農(nóng)戶，卻以前笪組農(nóng)戶的名義取得《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書》，與農(nóng)村土地承包政策中‘家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶’的規(guī)定明顯不符。被上訴人××鎮(zhèn)政府在發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤后，有權(quán)自行糾錯(cuò)，依法收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。”（注：引號(hào)內(nèi)除××是為技術(shù)處理外，其余一字未易）二審法院所持理念與一審法院相同。S農(nóng)戶不服依法向省高院提起了再審申請(qǐng)，省高院決定另一中級(jí)人民法院進(jìn)行審查，該中院審查后持與上述二級(jí)法院相同理由駁回了S農(nóng)戶的再審申請(qǐng)。

    如此，可以說，土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)證機(jī)關(guān)可以認(rèn)定S農(nóng)戶不具承包土地的資格而注銷其所持有的土地承包經(jīng)營權(quán)證書不是一個(gè)個(gè)別部門所持有的法律理念了，在包括司法機(jī)關(guān)地內(nèi)也有一定的認(rèn)同，說明它帶有一定的普遍性了。

    本人認(rèn)為，它的普遍性與我國解放后所進(jìn)行的法律教育而形成的法律傳統(tǒng)有關(guān)。在我國，解放之初至改革開放實(shí)行的是嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)行依賴于行政權(quán)力，行政手段的指令性計(jì)劃，不存在真正的商口交換關(guān)系，缺乏民法存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，與之相適應(yīng)的引進(jìn)了前蘇聯(lián)的法律模式，公共財(cái)產(chǎn)受到特殊的保護(hù)。其時(shí)沒有沒有私法概念，沒有完整的民事活動(dòng)準(zhǔn)則。 [2]《民法通則》頒布后，才有民事權(quán)利、民事權(quán)利能力、民事行為能力、民事權(quán)利的保護(hù)、民事責(zé)任等概念和制度，民事立法才進(jìn)入了系統(tǒng)化，完善化階段。但也沒有物權(quán)的概念，沒有債權(quán)與物權(quán)區(qū)分的法律制度。于是出現(xiàn)了，抵押合同自抵押登記時(shí)生效的法律制度。在司法實(shí)踐中就出現(xiàn)了一個(gè)案件，某開發(fā)商將開發(fā)的139套商品房對(duì)外簽訂了175套銷售合同，這樣勢(shì)必有36位買主無法得到房屋。這36戶買主于是將開發(fā)商告上法庭，法院審理后認(rèn)為，這36份買賣合同無效，依照無效合同不能產(chǎn)生當(dāng)事人所期待的法律效果的原理，這36戶買主不僅不能得到房屋，而且合同所有的其他權(quán)利（諸如追究開發(fā)商的違約責(zé)任、要求開發(fā)商承擔(dān)賠償責(zé)任）的權(quán)利都沒有了。 [3]因?yàn)闆]有所有權(quán)，當(dāng)事人的什么合同權(quán)利都沒有了。在司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了一個(gè)案件，某農(nóng)民持有承包經(jīng)營權(quán)證名下的承包地被他人侵占，該農(nóng)民依法提起了侵權(quán)之訴，在訴訟過程中，承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)將該證予以了注銷，于是，審理該案的法院認(rèn)為，由于該農(nóng)民持有的土地承包經(jīng)營權(quán)證已被注銷，所以其與被告之間已不存在承包經(jīng)營權(quán)糾紛，而是土地使用權(quán)糾紛，依照《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成由人民政府處理，據(jù)此裁定駁回了該農(nóng)民的起訴。 [4]因?yàn)樵撧r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)證被注銷，他與發(fā)包方確立的土地承包經(jīng)營權(quán)合同關(guān)系上也不享有任何權(quán)利了。

    這些本人認(rèn)為就是在人們中舊的法律觀念沒有改變，唯有公權(quán)觀念、缺少私權(quán)觀念，沒有物權(quán)概念、沒有物權(quán)與債權(quán)是民法中二個(gè)不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)理念，不分請(qǐng)求權(quán)與絕對(duì)權(quán)之存在、區(qū)分，將抵押物登記辦理他項(xiàng)權(quán)證、房屋買賣辦理房屋所有權(quán)證及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是當(dāng)事人取得民事權(quán)利的唯一依據(jù)。

    聯(lián)系本案，一二級(jí)法院及某中院所持裁判理念與其如出一轍。承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)可以決定集體土地承包經(jīng)營權(quán)證的基礎(chǔ)法律關(guān)系的效力如何？如其認(rèn)為取得物權(quán)的基礎(chǔ)法律關(guān)系無效，便可徑自作出注銷收回承包經(jīng)營權(quán)證的《決定》，而無須顧及這個(gè)基礎(chǔ)法律關(guān)系的取得、終止的法律規(guī)定。

    如果說，在我國，在相關(guān)民法理念更新之前、相關(guān)規(guī)定滯后的情況下持如上理念進(jìn)行裁判也有情可原的話，在今天在《管理辦法》、《承包法》、《物權(quán)法》及相關(guān)司法解釋已有明確規(guī)定，物權(quán)觀念、物權(quán)與債權(quán)區(qū)分觀念已經(jīng)逐步深入人心的今天，還將其作為裁判的依據(jù)，本人認(rèn)為是不應(yīng)該的。

    由此，本人認(rèn)為，對(duì)本案的《決定》及裁判在理論上進(jìn)行分析，引出問題，進(jìn)行充分討論，它對(duì)于相關(guān)部門依法行政，對(duì)于司法機(jī)關(guān)依法裁判，對(duì)于維護(hù)、保障、穩(wěn)定廣大農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)有著重要的意義。