關鍵詞: 食品安全/食品監(jiān)管/食品安全法

　　內(nèi)容提要: 《中華人民共和國食品安全法(草案)征求意見稿》于2008年4月20日向全國人民公布并征求意見。它充分體現(xiàn)了“以人為本、構建和諧社會”的立法理念;從“農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管重在源頭的監(jiān)管理念;發(fā)揮消費者制衡作用的理念;加大違法成本的法經(jīng)濟學理念。這四大立法理念不僅是食品安全立法理念的創(chuàng)新,也將對相關立法產(chǎn)生深遠的影響。

　　全國人大常委會于2008年4月20日向全國人民公布了《中華人民共和國食品安全法(草案)征求意見稿》(以下簡稱《征求意見稿》),并向全社會征求意見?？v觀《征求意見稿》,其充分體現(xiàn)了四個新的立法理念。

　　一、充分體現(xiàn)了“以人為本構建和諧社會”的理念

　　(一)從食品衛(wèi)生到食品安全的轉變。在《征求意見稿》公布之前,人們曾對如何構建食品安全法律體系,存在著不同的認識。其主要觀點有三:其一是主張在保留《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質量法》和《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》的基礎上,制定《食品安全法》。將《食品安全法》定位為基本法,《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》定位為特別法,形成基本法統(tǒng)帥特別法的食品安全監(jiān)管法律體系。其二是主張修改《食品衛(wèi)生法》。認為我國在食品安全方面的法律已經(jīng)不少了,關鍵在于落實?！妒称沸l(wèi)生法》、《產(chǎn)品質量法》和《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》已經(jīng)涵蓋所有食品安全領域。按照傳統(tǒng)的法律部門劃分理論,《食品安全法》已沒有自己調(diào)整的特定對象。另外,制定《食品安全法》還需要對其結構和內(nèi)容進一步論證,但修改《食品衛(wèi)生法》無需更多論證。其三是將《食品衛(wèi)生法》修改為《食品安全法》。其主要理由為:《食品衛(wèi)生法》不調(diào)整食品安全監(jiān)管關系,或者說在一定程度上造成了食品安全監(jiān)管的空白。諸如人們常說的摻假食品,只要摻假食品是衛(wèi)生的,就無法依據(jù)《食品衛(wèi)生法》對該行為進行處罰,但可以依據(jù)《食品安全法》對食品摻假行為進行處罰。比如,注水豬肉,如果豬肉里的注水是衛(wèi)生的,就不可能依據(jù)《食品衛(wèi)生法》對該行為進行處罰。另外,《食品衛(wèi)生法》也不可能對假冒偽劣食品進行監(jiān)管?？梢?食品安全的外延更為廣闊,包含食品衛(wèi)生和食品質量兩個基本要素和其他相關要素,《食品安全法》與《食品衛(wèi)生法》不應同時并存。

　　《征求意見稿》第98條明確規(guī)定,自本法施行之日起,《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》同時廢止。這說明將來的《食品安全法》將要取代《食品衛(wèi)生法》。從字面看來,《食品衛(wèi)生法》與《食品安全法》,只是“衛(wèi)生”到“安全”的用詞轉變。但事實并非這么簡單,而是立法者深深認識到食品安全關聯(lián)著人民的生命與身體健康。這是立法理念的根本轉變。

　　(二)從注重食品質量安全到既注重食品質量安全又注重食品具有應當具有的營養(yǎng)的轉變。我國在食品數(shù)量安全得到保證以后,開始注重食品質量安全,以保證人們不因食用有毒有害食品而損害身體健康。并在立法上體現(xiàn)了這一理念。諸如,《食品衛(wèi)生法》第1條規(guī)定:“為保證食品衛(wèi)生,防止食品污染和有害因素對人體的危害,保障人民身體健康,增強人民體質,制定本法。”2006年《國家重大食品安全事故應急預案》規(guī)定:“食品安全,是指食品中不應包含有可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質或不安全因素,不可導致消費者急性、慢性中毒或感染疾病,不能產(chǎn)生危及消費者及其后代健康的隱患。”2007年9月《食品安全法(草案)》第92條規(guī)定:“食品安全,指食品按其預期用途使用、食用時不會對消費者產(chǎn)生危害的保證。”這樣,《食品衛(wèi)生法》、《國家重大食品安全事故應急預案》、2007年9月《食品安全法(草案)》對食品安全概念的界定基本一致,即強調(diào)食品應當無毒無害,不能對人體造成任何危害,或者說食品必須保證不致人患急、慢性疾患或者潛在性危害。然而,隨著世界經(jīng)濟和社會的發(fā)展及科技的進步,人人能夠“獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物”成為人們奮斗的目標。食品安全的概念也隨著人民生活水平的提高發(fā)生了變化。因此,《征求意見稿》第95條規(guī)定:“食品安全,指食品無毒、無害、符合應當有的營養(yǎng)要求,對人體健康不造成任何急性、慢性和潛在性的危害。”第36條規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營的食品,有食品安全標準的,應當符合食品安全標準;沒有食品安全標準的,應當無毒、無害,符合應當有的營養(yǎng)要求和本法規(guī)定的其他要求。”雖然《征求意見稿》與2007年9月《食品安全法(草案)》相比較只增加了食品“符合應當有的營養(yǎng)要求”,但卻反映了國家關注民生,以人為本的立法理念。因為,食品“符合應當有的營養(yǎng)要求”不但應包括人體代謝所需的蛋白質、脂肪、碳水化合物、維生素、礦物質等營養(yǎng)素的含量,還應包括該食品的消化吸收率和對人體維持正常的生理功能應發(fā)揮的作用。另外,《征求意見稿》第95條規(guī)定也符合1996年11月世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》和《行動計劃》,對食品安全的要求。[1]

　　二、充分體現(xiàn)了從“農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管重在源頭的監(jiān)管理念

　　食品在其種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、儲存、運輸、銷售、餐飲等各個環(huán)節(jié)都有可能由于生產(chǎn)技術、操作規(guī)范的缺陷或外部環(huán)境污染等原因而導致安全問題。因此,對食品安全必須實行“從農(nóng)田到餐桌”的全過程無縫隙監(jiān)管。

　　《征求意見稿》尊重科學,堅持了從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)管重在源頭的理念,強調(diào)整個食物鏈各環(huán)節(jié)按社會分工和協(xié)作關系來設計食品安全各項制度和程序,并加以科學銜接,彌補了《食品衛(wèi)生法》調(diào)整的范圍未包括種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)及與食用農(nóng)產(chǎn)品(食品原料)相關的農(nóng)藥、獸藥、漁藥、飼料添加劑、化肥等的不足,并與《農(nóng)產(chǎn)品質量法》的調(diào)整范圍進行了科學劃分,做到既分工又協(xié)作,共同組成食品安全監(jiān)管法律關系,共同完成食品安全監(jiān)管的任務。

　　一般來說,食品安全的全過程監(jiān)管重在源頭,包括:食品種植、養(yǎng)殖投入品的生產(chǎn)和使用監(jiān)管,主要是指對化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)、牧、水產(chǎn)業(yè)投入品的生產(chǎn)與使用監(jiān)管;食品種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、包裝、儲存、運輸、銷售、餐飲等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品包裝物、食品添加劑的衛(wèi)生和使用管制;食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)、餐飲企業(yè)的設立條件及衛(wèi)生條件監(jiān)管;食品從業(yè)人員的健康和衛(wèi)生監(jiān)管;食品商標、標識、廣告的真實性和信息充分性監(jiān)管等。簡而言之,食品安全“從農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)管是指,從種植、養(yǎng)殖、加工、運輸?shù)戒N售的整個涉及食品安全鏈條的監(jiān)管。這些全過程監(jiān)管的內(nèi)容缺一不可。因為,如果有一個環(huán)節(jié)或一個方面監(jiān)管不力,就會影響其他環(huán)節(jié)和方面的監(jiān)管效果,甚至會影響整個食品安全鏈條,導致食品安全事故發(fā)生。

　　《征求意見稿》總則第2條、第2章、第3章、第5章、第8章等有關條款全面反映了全過場監(jiān)管重在源頭的理念。[2]《征求意見稿》第2條第2款規(guī)定:“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質量安全管理,遵守農(nóng)產(chǎn)品質量安全法的規(guī)定。但是,制定有關食用農(nóng)產(chǎn)品的質量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關信息,應當遵守本法的有關規(guī)定。”據(jù)此,有些學者可能認為《征求意見稿》不調(diào)整食用農(nóng)產(chǎn)品,因此《征求意見稿》沒有堅持“從農(nóng)田到餐桌”全場監(jiān)管重在源頭的理念。其實這是對《征求意見稿》的誤解。眾所周知,食品安全法有廣義與狹義之分。廣義的食品安全法包括一切調(diào)整食品安全監(jiān)管關系的法律法規(guī),狹義的食品安全法僅指食品安全法典。《農(nóng)產(chǎn)品質量法》屬于廣義的食品安全法,已經(jīng)對食物(食品)種植、養(yǎng)殖等做了具體規(guī)定,《征求意見稿》就沒有必要再作出規(guī)定,以便兩部法律更好地銜接。因此,《征求意見稿》第2條第1款規(guī)定:“在中華人民共和國境內(nèi)從事下列活動,應當遵守本法:①食品生產(chǎn)和加工(以下稱食品生產(chǎn)),食品流通和餐飲服務(以下稱食品經(jīng)營);②食品添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營;③用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備(以下稱食品相關產(chǎn)品)的生產(chǎn)、經(jīng)營;④食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用食品添加劑、食品相關產(chǎn)品;⑤對食品、食品添加劑和食品相關產(chǎn)品的安全管理。”

　　通過全程監(jiān)管,對可能會給食品安全構成潛在危害的風險預先加以防范,避免重要環(huán)節(jié)的缺失,并以此為基礎使食品追溯制度的實行成為可能。因此,《征求意見稿》第29條規(guī)定:“國家對食品、食品添加劑和食品相關產(chǎn)品實行監(jiān)管制度。具體實施辦法和步驟由國務院有關部門制定。”

　　三、充分體現(xiàn)了發(fā)揮消費者制衡作用的理念

　　食品安全不僅是關系人民的生命健康安全的大問題,也是關系國家經(jīng)濟建設勞動力需求能否得到滿足的大問題。因此,國家在不斷加強對制造、銷售假冒食品、不安全食品的處罰的力度的同時,也要充分發(fā)揮消費者的作用,這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

　　(一)提高賠償金的倍數(shù)。消費者與食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者是也互動關系。消費者的懦弱就是假冒偽劣食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者投機專營的機會,消費者積極主動行使權利,維權自身的合法權益,食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者生產(chǎn)銷售假冒偽劣的行為就有所收斂。所以,消費者有無強烈的自我保護意識,在某種意義上說,是抑制食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品與消費者合法權益不受非法侵害的關鍵所在。1993年頒布的《消費者權益保護法》在這方面作了初步嘗試,并取得了比較好的效果。該法第49條規(guī)定:“經(jīng)營者提供商品或者服務有欺詐行為的,應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍。”這就是所謂“退一賠一”、“雙倍賠償”的法律依據(jù)。在“退一賠一”機制的鼓勵下,全國各地相繼出現(xiàn)了類似“王海式”的打假英雄,讓制造、銷售假冒偽劣商品的經(jīng)營者“膽戰(zhàn)心驚”、“聞風喪膽”。對于食品以外的一般商品而言,退一賠一似乎在一定程度上既可以抑制假冒偽劣商品,也可以保護消費者的合法權益。但是,由于食用不安全食品直接威脅到人們的生命健康,其危害性要比一般假冒偽劣商品大得多,適用“退一賠一”規(guī)則既不利于保護消費者合法權益,也不利于抑制生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品行為。所以,《征求意見稿》第90條規(guī)定:“食品經(jīng)營者以假充真或者銷售不安全食品,除賠償消費者的損失以外,消費者還可以要求其支付價款10倍的賠償金。”雖然向消費者支付其價款10倍的賠償金有時并不一定能彌補消費者的損失,但無疑已經(jīng)是一個巨大的歷史性進步。

　　(二)降低消費者維權的難度。眾所周知,《消費者權益保護法》第49條雖然規(guī)定了“退一賠一”或“雙倍賠償”制度,但要真正得到雙倍賠償并非容易。因為,《消費者權益保護法》規(guī)定消費者要得到雙倍賠償必須滿足以下幾個條件:①經(jīng)營者有欺詐的故意;②消費者有因經(jīng)營者的欺詐而上當受騙的結果;③消費者上當受騙的結果與經(jīng)營者的欺詐有因果關系。在實踐中要滿足這幾個條件是十分困難的,有時甚至是不可能的,其主要原因在于消費者證明經(jīng)營者具有欺詐的故意十分困難。這就使得經(jīng)營者在很多情況下逃脫了“雙倍賠償”的懲罰。另外,《消費者權益保護法》僅將欺詐作為“雙倍賠償”的唯一條件,也不符合我國的實際。正因為如此,有的學者指出:“除了故意的欺詐以外,惡意的不作為、重大過失、極端輕視他人權利的行為均可以適用懲罰性賠償制度”。[3]《征求意見稿》對《消費者權益保護法》進行了揚棄,第90條規(guī)定:“食品經(jīng)營者以假充真或者銷售不安全食品,除賠償消費者的損失以外,消費者還可以要求其支付價款10倍的賠償金。”這樣,只要消費者能夠證明食品生產(chǎn)經(jīng)營者以假充真或者銷售不安全食品就可以獲得其支付價款10倍的賠償金,不需要承擔經(jīng)營者具有欺詐的舉證責任,明顯地降低了消費者維權的難度,這無疑也是《征求意見稿》一大亮點。

　　(三)鼓勵消費者舉報。公益訴訟制度與舉報制度相比較具有諸多優(yōu)越性,這已被美國等國家的實踐經(jīng)驗所證實,而且我國也有眾多的學者從不同角度對建立公益訴訟制度的可行性與必要性正在進行論證。但是,從我國的實際出發(fā),筆者認為,我國目前實行公益訴訟制度還有很多理論問題與實踐問題沒有得到解決,不具備實行公益訴訟制度的社會基礎,所以,公益訴訟制度目前仍然停留在理論研究階段,不可能在近幾年提到立法日程。這樣,在消費者不可能通過公益訴訟的形式同制售假冒偽劣食品與不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營者做斗爭的情況下,我國建立健全消費者獎勵舉報制度,既可以彌補沒有公益訴訟制度的缺陷,也可以有效地遏制制售假冒偽劣的行為。針對此種情況,《征求意見稿》第9條規(guī)定,任何組織或者個人對違反本規(guī)定的行為有權舉報;接到舉報的部門應當為舉報人保密;舉報經(jīng)調(diào)查屬實的,受理舉報的部門應當給予舉報人獎勵。使我國食品安全獎勵舉報制度上升為法律,這無疑是食品安全立法上的一大突破。

　　四、充分體現(xiàn)了加大違法成本的法經(jīng)濟學理念

　　我們在制定法律的時候必須重視法律制度的安排,通過改變行為人的違法成本與守法成本的不同設計,制約行為人對守法和違法的選擇。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者來說,在他作出違法與守法的選擇時,首先要對守法和違法的成本與收益進行比較分析。當他認為自己要為其違法行為付出的成本比其違法所獲得“收益”大,即負收益(嚴重的行政或刑事處罰等)時,他就會采取守法的方式,否則就不是一個經(jīng)濟人的睿智選擇。當他認為自己為其違法行為支付較少的成本卻能夠獲得“較多的收益”,甚至他對其違法行為不支付任何成本時,他就可能選擇違法行為,而不選擇守法行為。一般來說,當違法成本一定時,守法成本越低,行為人就越愿意付出,同時也意味著行為人違法成本增大,被查處的風險概率高,就越趨向于守法;相反,如果守法成本高,也意味著行為人違法被查處的風險概率低,處罰力度不大,當事人就越趨向于違法。換言之,當守法成本一定時,違法成本越高,就意味著相對人違法被查處的風險概率越高,處罰力度大,相對人就越趨向于守法。所以,從理論上說,守法成本趨向于零,違法成本趨向于無窮大,行為人就越會趨向于守法,而避免違法。但是,在現(xiàn)實生活中,守法成本為零和違法成本無窮大都是不符合實際的。因此,要科學合理確定守法成本和違法成本以及兩者之間的比例關系是規(guī)范行為人守法的關鍵所在,《征求意見稿》在這方面做了有益的嘗試。

　　無論從1982年的《食品衛(wèi)生法(試行)》到1995年的《食品衛(wèi)生法》,還是《農(nóng)產(chǎn)品質量法》、《產(chǎn)品質量法》、《消費者權利保護法》等都沒有真正從法經(jīng)濟學角度思考問題,沒有將加大對違法生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰力度,加重監(jiān)督管理部門及其工作人員不依法履行職責的法律責任,提高違法行為被查處的風險概率,增加違法成本,減少守法成本,擴大守法收益的理念作為食品安全立法的理念,這也成為我國食品安全事件時有發(fā)生的主要原因之一?！墩髑笠庖姼濉芳哟罅藢`法生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰力度,加重了監(jiān)督管理部門及其工作人員不依法履行職責的法律責任,提高了違法行為被查處的風險概率。增加違法成本,減少守法成本的理念成為食品安全立法的理念,其具體體現(xiàn)在以下兩個方面:

　　(一)加強懲罰力度,增加違法成本。[4]《征求意見稿》強調(diào)食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務企業(yè)必須按照法定條件和要求取得相關許可證,方可從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。未取得食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動,或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑、食品相關產(chǎn)品,構成非法經(jīng)營罪,依據(jù)《刑法》第225條追究刑事責任。不構成犯罪的,由相關食品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責,沒收其違法所得、產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設備、原材料等物品,并根據(jù)其貨值處以10萬元以下或10倍以上20倍以下罰款?！墩髑笠庖姼濉分厣晔称飞a(chǎn)經(jīng)營者依法取得食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務許可證后,不再具備法定的生產(chǎn)經(jīng)營條件仍從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動,構成非法經(jīng)營罪,或者生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪,或者生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪,依照《刑法》第225條、第143條或者第144條的規(guī)定追究刑事責任;尚不構成犯罪的,由相關食品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責,沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、食品原料等物品,并根據(jù)貨值處以10萬元以下或10倍以上20倍以下罰款。可見,《征求意見稿》對無照經(jīng)營等違法行為首先考慮其是否構成犯罪,其次才考慮行政處罰,而在此之前的有關食品安全監(jiān)管立法都是首先考慮行政處罰,其次才考慮是否構成犯罪。可見,《征求意見稿》反映立法者的立法理念的根本轉變,是我國相關立法理念的突破,它將對我國相關立法產(chǎn)生深遠的影響。另外,值得注意的是,《征求意見稿》同時還強調(diào)建立對違法行為的不良記錄制度。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者一年內(nèi)實施同一違法行為累計超過3次的,由原發(fā)證部門吊銷其食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務許可證,這無疑也增加了違法行為的成本。

　　(二)加強監(jiān)管力度,強化監(jiān)管部門不作為的法律責任。一項法律制度的科學設計固然很重要,但更重要的是要看這項法律制度的實施如何,它關乎著具體的法治進程。《征求意見稿》這方面也作了有益的嘗試,其以嚴格責任為主線,進一步明確監(jiān)督管理部門及其工作人員的責任及不作為的后果。首先,明確了縣級以上地方人民政府的責任及不作為的后果。指出縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負總責,統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,建立健全食品安全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制;統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作;建立食品安全監(jiān)督管理責任制,對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核?？h級以上地方人民政府因不依法履行食品安全監(jiān)督管理的領導、協(xié)調(diào)職責,致使本行政區(qū)域內(nèi)一年多次出現(xiàn)產(chǎn)品安全事故、造成嚴重社會影響的,由監(jiān)察機關或者任免機關對政府的主要負責人和直接負責的主管人員給予記大過、降級或者撤職的處分。其次,明確了縣級以上食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門的責任及不作為的后果?？h級以上食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門應當依法對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理。對依法應當取得許可證照而沒有取得許可證照從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,或者取得許可證照或者經(jīng)過認證后,不按照法定條件和要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動等違法行為,生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門不糾正、不處罰,造成后果的,由監(jiān)察機關或者任免機關對其主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分;造成嚴重后果的,對其主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予撤職或者開除的處分;其主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成濫用職權罪、玩忽職守罪的,依照《刑法》第397條的規(guī)定追究刑事責任

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　　注釋:

　　[1] 《羅馬宣言》和《行動計劃》,對世界食物安全的表述是:“只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物,來滿足其積極和健康生活的膳食需要和食物喜好時,才實現(xiàn)了食物安全”。

　　[2] 如《征求意見稿》第2、13、14、16、17、27、28、29、31、34等條款。

　　[3] 參見王雪琴:《懲罰性賠償制度研究》,載《民商法論叢》總20卷,香港金橋文化出版有限公司2001年版,第136-137頁。

　　[4] 參見《食品安全法(草案)征求意見稿》第9章有關條款。

《法學雜志》2009年第2期