摘要：根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，只能進(jìn)行合洳陛審查，而行政裁量權(quán)的行使不僅僅涉及合法性的問(wèn)題，還涉及到合理性的問(wèn)題。因此，在我國(guó)的現(xiàn)行法律框架下，能否對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查還存在著爭(zhēng)議。本文對(duì)行政裁量權(quán)能夠納入現(xiàn)行司法審查的范圍進(jìn)行了論證，并對(duì)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)提出了設(shè)想。
 
關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán)；司法審查；范圍；標(biāo)準(zhǔn)
 
　　一、我國(guó)對(duì)行政裁量權(quán)司法審查的范圍
　　我國(guó)是成文法國(guó)家，法院對(duì)行政裁量權(quán)的審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋上。相關(guān)的規(guī)定主要有：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”第五條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”第五十四條規(guī)定，“(一)具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的；2、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權(quán)的；5、濫用職權(quán)的。(三)被告不履行或拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第五十六條規(guī)定，“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求……(二)被訴具體行政行為合法但存在合理性問(wèn)題的……”
　　從行政訴訟法第五條的規(guī)定可以看出，我國(guó)法院對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，采取的是合法性審查的原則，對(duì)于合理性問(wèn)題的審查，在上述司法解釋的第五十六條予以排除。換句話說(shuō)，從司法審查的范圍上看，只對(duì)存在是否合法的問(wèn)題的行政行為進(jìn)行審查，而不對(duì)是否適當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行審查。那么，在這樣的立法原則下，法院究竟能不能對(duì)行政裁量行為進(jìn)行審查呢?筆者認(rèn)為，法院可以而且應(yīng)當(dāng)對(duì)行政裁量行為進(jìn)行審查。當(dāng)然，在目前的法律框架下，法院對(duì)行政裁量行為的審查是合法性審查。這是司法審查的廣度問(wèn)題(即筆者所稱的“范圍”問(wèn)題)。而法院目前不能就行政裁量行為是否合理進(jìn)行審查，這是司法審查的深度問(wèn)題(即筆者所稱的“標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題)。正如有的學(xué)者所言，絕不能將對(duì)行政裁量行為司法審查的廣度與深度混為一談。
　　但是，一些學(xué)者根據(jù)上述的法律規(guī)定，認(rèn)為法院可以對(duì)行政裁量權(quán)行為進(jìn)行合理性審查，認(rèn)為《行政訴訟法》第54條所規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“顯失公正”便是涉及到行政行為的合理性問(wèn)題，而且認(rèn)為最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第56條中排除對(duì)“合法但存在合理性問(wèn)題的”行政行為的審查是立法的缺漏和自相矛盾，以致縮小了《行政訴訟法》所確立下來(lái)的審查原則。筆者不同意這種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，要弄清楚《行政訴訟法》及其司法解釋中對(duì)于法院審查行政裁量權(quán)的范圍和強(qiáng)度，首先要明確“濫用職權(quán)”和“顯失公正”的內(nèi)涵。
　　弄清“濫用職權(quán)”的內(nèi)涵，首先要弄清一個(gè)問(wèn)題：行政濫用職權(quán)只存在于行政裁量權(quán)的濫用上，還是應(yīng)包括裁量權(quán)以外行政職權(quán)的濫用上。在國(guó)外，無(wú)論是在理論上還是司法實(shí)踐中，其所列濫用權(quán)力的具體表現(xiàn)幾乎全是濫用裁量權(quán)的表現(xiàn)，而且法國(guó)二十世紀(jì)以后形成的“新濫用權(quán)力理論”也與此相吻合。“人們已認(rèn)識(shí)到：行政自由裁量權(quán)的行使，不僅可能導(dǎo)致行政不當(dāng)，而且可能導(dǎo)致行政違法。行使自由裁量權(quán)違法包括兩種情況：自由裁量權(quán)的超越和自由裁量權(quán)的濫用。對(duì)于前者，中外法律都為其安排了濫用權(quán)力以外的某種違法的‘歸宿’。由此看來(lái)，行政濫用職權(quán)不僅與自由裁量權(quán)以外的其他行政職權(quán)違法無(wú)緣，而且也并不包括自由裁量權(quán)本身的所有違法。行政濫用職權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種行政自由裁量權(quán)的濫用，而且是自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)一種行使裁量權(quán)的違法。”
　　進(jìn)一步說(shuō)，行政濫用職權(quán)的涵義包括：“第一，行政濫用職權(quán)發(fā)生在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，超越這一權(quán)限，便構(gòu)成其他違法。這不僅同行政越權(quán)相區(qū)別，而且也劃清了行政濫用職權(quán)同‘適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤’、‘違反法定程序’等其他行政違法之間的界限。第二，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力(如不正當(dāng)?shù)难舆t……)。第三，行政濫用職權(quán)是一種行政違法行為，而不是行政不當(dāng)行為。把自由裁量權(quán)的濫用看成是違法，這是世界各國(guó)的通例做法。因此人民法院通過(guò)行政訴訟控制行政濫用職權(quán)與行政訴訟合法性審查原則并不矛盾。”
　　由此可見(jiàn)，我國(guó)的現(xiàn)行法律框架中，合法性審查原則已經(jīng)把行政裁量行為納入到了司法審查的范圍。在此，筆者要強(qiáng)調(diào)的是，“從合理性原則作為法律原則這一點(diǎn)來(lái)看，它本身就屬于合法性原則的范疇，是合法性原則的引申，是合法性原則在自由裁量問(wèn)題上的進(jìn)一步要求。”-4在司法審查的角度上，將合法性原則與合理性原則進(jìn)行區(qū)分，主要是基于行政權(quán)與司法權(quán)的劃分，以免司法權(quán)越俎代庖。但是從行政裁量權(quán)運(yùn)行的角度考慮，二者是合一的。
　　在明確了“濫用職權(quán)”的內(nèi)涵的前提下，我們進(jìn)一步討論“顯失公正”的涵義。胡建淼教授認(rèn)為：“濫用職權(quán)與顯失公正是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面，或者說(shuō)是對(duì)同一事物的不同角度的表述。濫用職權(quán)是從主體和行為著眼，顯失公平則是從行為結(jié)果著眼。行政濫用職權(quán)實(shí)際上是行政主體不正當(dāng)行使權(quán)力而造成顯失公正之結(jié)果的行為，如果行政主體行為雖有不當(dāng)，但尚未達(dá)到顯失公正之結(jié)果，那么便不屬濫用職權(quán)違法，而是行政不當(dāng)。”有人根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的法院可以變更顯失公正的行政處罰，進(jìn)而推定法院可以對(duì)此進(jìn)行合理性審查。而胡建淼教授對(duì)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定作了解釋：“(1)第54條第(四)項(xiàng)規(guī)定的判決變更所適用的范圍并不包括所有濫用職權(quán)的行為，它只限于顯失公正的處罰，即濫用處罰裁量權(quán)；(2)第54條第(二)項(xiàng)規(guī)定‘判決撤銷’屬于義務(wù)，第(四)項(xiàng)規(guī)定‘可以判決變更’則屬于權(quán)力。‘可以’二字意味著法院可以判決變更，也可以不判決變更，而判決撤銷。”-6筆者同意這種觀點(diǎn)，并且認(rèn)為，現(xiàn)行的行政訴訟法賦予法院變更濫用行政處罰裁量權(quán)的行政行為的權(quán)力，是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，因?yàn)槲覈?guó)行政處罰權(quán)普遍存在、濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，法院對(duì)于顯失公正的行政處罰直接判決變更，比撤銷以后責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作更節(jié)省成本。因此，不能因?yàn)榉ㄔ簩?duì)行政處罰裁量權(quán)的裁判方式存在例外的規(guī)定，就認(rèn)定目前法院對(duì)行政行為的審查包括合理性審查。
　　綜合上面的分析，我們可以看出目前我國(guó)立法所確立的司法審查的范圍，是將所有的行政裁量行為都納入司法審查的。但是司法審查的深度上卻只限于其合法性。具體的審查標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，例如“濫用職權(quán)”，其內(nèi)容在立法上并沒(méi)有確定下來(lái)。在國(guó)外的行政訴訟法中，關(guān)于對(duì)行政裁量的控制也規(guī)定得十分籠統(tǒng)，例如日本《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定，“關(guān)于行政廳的裁量處分，只要存在超越裁量權(quán)的范圍或者其濫用的情況，法院就可以撤銷該處分。”但是日本的法院又通過(guò)一系列判例對(duì)其予以明確。而我國(guó)是實(shí)行成文法制度的國(guó)家，判例對(duì)法院沒(méi)有約束力，因此，建立像國(guó)外那樣在法院的判例中尋找先例的制度是十分必要的。
　　二、我國(guó)對(duì)行政裁量權(quán)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)
　　我國(guó)行政法學(xué)界在確立法院對(duì)行政裁量行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)上，學(xué)者們有不同的歸納。筆者認(rèn)為法院在對(duì)待行政裁量行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)層次具體分析：一方面，行政機(jī)關(guān)逾越行政裁量權(quán)時(shí)法院的審查標(biāo)準(zhǔn)。任何權(quán)力都是有法律限制的。因此，行政裁量也具有相應(yīng)的權(quán)力界限和裁量范圍。一旦行政機(jī)關(guān)超過(guò)了裁量范圍就構(gòu)成了逾越裁量。在這種情況下，法院進(jìn)行審查時(shí)沒(méi)有必要將其他非裁量行為進(jìn)行區(qū)分，應(yīng)當(dāng)對(duì)該行政裁量行為所涉及的法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行全面審查。這種情況下，行政裁量行為的違法性是十分明顯的。另一方面，法院在行政裁量權(quán)的行使表面上看起來(lái)是在法律的授權(quán)范圍內(nèi)，但是裁量違背了立法授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的內(nèi)在界限，構(gòu)成裁量權(quán)濫用時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)的法律和判例所確立下來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)各有差異，但是，也有多數(shù)是通用的，在此，我們借鑒這些共通的標(biāo)準(zhǔn)以及一些國(guó)家典型的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)探討我國(guó)法院對(duì)行政裁量權(quán)濫用的審查應(yīng)當(dāng)確立的標(biāo)準(zhǔn)。