一、三鹿事件催生了食品安全監(jiān)管制度的根本創(chuàng)新
    2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經(jīng)濟與社會的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會經(jīng)濟生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件嚴重損害了民族利益和社會公共利益。消費者是弱勢群體，兒童消費者又是弱勢群體中的弱勢群體。其次，導致了企業(yè)產(chǎn)品安全度的誠信株連，包括企業(yè)內部的產(chǎn)品之間的誠信株連、縱向的行業(yè)株連和橫向的地域株連，并導致了行業(yè)的重新洗牌。值得注意的是，消費生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費者的內心世界。其三，貶損了企業(yè)和企業(yè)家的社會責任品牌。廣大消費者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動其良知的企業(yè)家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴重打擊了消費者的消費信心，致使不少消費者持幣待購，制約了食品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。其五，充分暴露了我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的巨大漏洞以及食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管能力的嚴重缺失。

    三鹿事件的爆發(fā)為當時立法機關審議和修改《食品安全法》提供了經(jīng)典的反面立法參考資料。為進一步落實以人為本的科學發(fā)展觀，提高食品安全度，保障公眾身體健康和生命安全，推動我國食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，《食品安全法》在要求食品企業(yè)誠信經(jīng)營、要求行業(yè)協(xié)會嚴格自律、鼓勵公眾理性消費、鼓勵社會監(jiān)督的同時，將創(chuàng)新食品安全監(jiān)管制度、加大政府對消費者的保護力度作為該法的重中之重。

    二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制

    由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔安全監(jiān)管的重責大任。在“一個部門管不了”的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。其中，農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法查處重大事故。

    分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍；而在消費者投訴產(chǎn)品質量問題后，相關部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負責并不明確，客觀上又產(chǎn)生了部門職能交叉、問責不清的嚴重問題。由于職責分工不清，有些部門在小集團利益的驅使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，甚至貽誤最佳監(jiān)管時機。

    為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，實現(xiàn)各監(jiān)管部門之間的分工負責和職責明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責。就中央層面的監(jiān)管職責分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理”。就地方層面的監(jiān)管職責分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。

    為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務院設立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調機構。該委員會應著力于對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調和指導。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。為保持食品安全監(jiān)管體制的動態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條還授權國務院根據(jù)實際需要對食品安全監(jiān)督管理體制作出調整。

    為充分發(fā)揮地方政府對當?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責?！妒称钒踩ā返?條第1款和第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設置的機構應當在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責有利有弊。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實現(xiàn)食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護主義。對這一潛在的監(jiān)管道德風險，有關部門和社會各界應當保持高度警惕。

    筆者認為，貫徹《食品安全法》的關鍵是，一手抓監(jiān)管分工，一手抓監(jiān)管合作。換言之，既強調每家監(jiān)管部門依法勤勉、權威高效地履行各自法定職責；又強調監(jiān)管部門之間信息共享、監(jiān)管聯(lián)動、無縫對接，最終全面建立360度全方位、24小時全天候地覆蓋各種食品生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的合作監(jiān)管體制。與監(jiān)管分工相比，監(jiān)管合作更具挑戰(zhàn)性與艱巨性。

    三、弘揚源頭治理理念，建立統(tǒng)一的食品

    安全標準制度

    食品安全標準的科學性、合理性、安全性與可靠性直接關系到廣大消費者的人身安全。制定并且實施嚴格的食品安全標準是真正實現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標準“不標準”一直是食品安全監(jiān)管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現(xiàn)行食品安全標準的“散、亂、差”有關。

    所謂“散”，是指我國的食品安全標準缺乏統(tǒng)一性。既有國家標準，也有地方標準；既有行業(yè)標準，也有企業(yè)標準；國家標準中既有食品衛(wèi)生標準，也有食品質量標準、食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準，有關食品的行業(yè)標準中也有強制執(zhí)行的標準。

    所謂“亂”，是指我國一些食品安全標準缺乏科學性、合理性。例如，有關饅頭形狀的標準就與食品安全沒有任何關聯(lián)。

    所謂“差”，是指我國一些食品安全標準過于老化，缺乏前瞻性與針對性。許多標準（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標準）都是在重大食品安全事故發(fā)生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發(fā)生之前則無此標準。

    針對我國現(xiàn)行食品安全標準的“散、亂、差”問題，《食品安全法》第三章從五個方面對食品安全標準制度進行了制度創(chuàng)新：

    首先，確立了食品安全標準的統(tǒng)一性。一是第19條將食品安全標準界定為強制執(zhí)行的標準，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準；二是第21條第1款要求食品安全國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號；三是第22條要求國務院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準；四是第23條要求食品安全國家標準經(jīng)食品安全國家標準審評委員會審查通過；五是在沒有食品安全國家標準的情況下，才例外允許制定食品安全地方標準。

    其次，確立了食品安全標準的動態(tài)調整機制?！妒称钒踩ā返?6條明確規(guī)定，食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學依據(jù)；需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛(wèi)生行政部門應當立即制定、修訂。第23條第2款也要求制定食品安全國家標準時，要依據(jù)食品安全風險評估結果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果。而食品安全風險評估是一個長期的、動態(tài)的機制。食品安全中的安全隱患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能隨著科技的發(fā)展，不斷地顯現(xiàn)出來。食品安全風險評估結果變化了，食品安全標準也必須與時俱進。

    其三，確立了以人為本的食品安全標準制定理念?！妒称钒踩ā返?9條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標準以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標準時要廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見，以充分尊重廣大消費者對標準制定的話語權。在實踐中，有人認為我國現(xiàn)在生產(chǎn)力水平低，食品安全標準不能和發(fā)達國家看齊。這個觀點是錯誤的。要正確看待中國特色。中國特色不是保護落后的代名詞。相反，中國特色要求中國的食品更加安全，食品的生產(chǎn)經(jīng)營更加人性化，食品安全標準也要與發(fā)達國家看齊。

    其四，鼓勵企業(yè)慎獨自律，出臺嚴格的食品安全標準。該法第25條既允許企業(yè)在其生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的情況下制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)；也鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)追求卓越，見賢思齊，制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準。

    四、弘揚勤勉行政理念，廢除食品免檢制度

    為在食品安全監(jiān)管領域建設服務型政府，《食品安全法》弘揚了勤勉行政的立法理念?？扇牲c的一個例證便是廢除了食品免檢制度，強化了食品檢驗力度。國家質量監(jiān)督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項而已。雖然食品免檢制度的設計本意是好的，但實際操作效果一直遭人詬病。三鹿事件誤導和坑害廣大消費者的危險殺手锏就是食品免檢制度。因為，含有三聚氰胺的三鹿嬰幼兒奶粉恰好就是免檢食品。

    有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理部門對食品實施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗力度：一是要求縣級以上質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗；二是規(guī)定上述部門在執(zhí)法工作中需要對食品進行檢驗時，要委托符合該法規(guī)定的食品檢驗機構進行，并支付相關費用。
《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理機構對食品實施免檢固然正確，但食品之外的其他商品免檢制度何去何從，立法者語焉不詳。在《消費者權益保護法》修改之際，筆者認為立法機關應當一鼓作氣徹底廢除各類商品免檢制度。

    食品免檢制度本身的危害極其嚴重。首先，監(jiān)管者放棄了對免檢商品的監(jiān)管職責。質量存有瑕疵甚至危險的商品，只要有免檢招牌，即可一路綠燈，暢通無阻。二是企業(yè)放棄了自律。既然監(jiān)管者都不再檢查，企業(yè)何必自己跟自己過不去。公司的大股東、經(jīng)營管理層乃至一線員工都會放松自律監(jiān)管。三是助長了同行企業(yè)之間的不公平競爭。在免檢招牌的庇護下，價高質次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價質優(yōu)商品舉步維艱。四是誤導了廣大消費者的理性選擇。許多消費者存在從眾心理，對監(jiān)管者免檢的劣質商品自然也是深信無疑。

    其實，免檢制度設計本身的邏輯漏洞百出。因為，一個企業(yè)昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續(xù)誠信；一個企業(yè)昨天生產(chǎn)的商品合格，也不代表該企業(yè)今天和明天生產(chǎn)的商品依然合格。因此，監(jiān)管者沒有能力、也沒有義務保證一個企業(yè)明天和后天生產(chǎn)的商品質優(yōu)價廉。
    鑒于免檢制度本身蘊含的法律風險和道德風險，筆者建議在食品之外的其他商品出現(xiàn)重大群體性安全事故之前，應盡快廢除各類商品免檢制度。這也是從三鹿奶粉免檢丑聞中萃取出來的重要法律營養(yǎng)素。

    五、強化政府官員違反法定職責的法律責任追究機制

    在現(xiàn)實生活中，一些地方政府和行政機關固守“效率優(yōu)先、兼顧公平”的傳統(tǒng)發(fā)展觀，玩忽職守、怠于履行保護消費者合法權益和凈化食品市場秩序的安全監(jiān)督管理職責，導致惟利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發(fā)生。一些行政機關還為不具備法定食品生產(chǎn)經(jīng)營資質的經(jīng)營者大開綠燈，為其發(fā)放行政許可牌照，社會影響極壞。

    法治的第一要義是治官，遏制官員為謀私而濫權、弄權與棄權的行為?！妒称钒踩ā肥谟栊姓C關的食品安全監(jiān)管職責對被監(jiān)管者而言是行政權、國家公權力，對廣大消費者與社會公眾而言則是沉甸甸的責任。為督促行政權執(zhí)掌者各司其職，立法者從反面規(guī)定了行政權執(zhí)掌者拒絕或怠于行使監(jiān)管職責、以及濫用職權監(jiān)管職責的法律責任。此種法律責任既包括國家對政府官員給予的行政處分，也包括國家對受害消費者承擔的國家賠償責任。

    在2008年的三鹿事件中，某些監(jiān)管部門的負責人主動引咎辭職，地方政府的主要負責人也被撤職。這種問責機制對于牢固樹立法治政府、責任政府與服務型政府的新理念，保護消費者合法權益產(chǎn)生了積極的法律效果、社會效果與政治效果。為將此種問責機制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條分別規(guī)定了地方政府主要領導和監(jiān)管部門主要領導的行政處分措施。雖然只有一個法條，但微言大義，對地方和部門領導的心理震懾能力不可小視。因為，無論省、自治區(qū)、直轄市一級人民政府的“一把手”，還是國務院所屬監(jiān)管部門的“一把手”，都有可能由于本地、本部門違反法定食品監(jiān)管職責而被摘掉“烏紗帽”。

    根據(jù)《食品安全法》第95條第1款之規(guī)定，縣級以上地方政府在食品安全監(jiān)督管理中違反該法規(guī)定、未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。此處的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括地方政府主管食品安全監(jiān)管工作的副職領導（如副縣長、副區(qū)長、副市長、副省長），也包括地方政府的正職領導（如縣長、區(qū)長、市長、省長）。

    根據(jù)《食品安全法》第95條第2款之規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關行政部門違反該法規(guī)定、不履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負責人應當引咎辭職。與地方政府官員的前述解釋類似，該條款中的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括部門主管副職領導，也包括部門正職領導。倘若監(jiān)管部門主要領導本人拒絕或怠于引咎辭職，依據(jù)《公務員法》第82條第4款，應當責令其辭去領導職務。

    但是，政府官員的問責機制不能取代國家對受害消費者的賠償責任。為了在食品安全領域更好地建設法治政府、誠信政府、勤勉政府和服務型政府，筆者曾在《食品安全法》審議過程中建議增加規(guī)定行政機關不作為的國家賠償責任。但最終出臺的《食品安全法》第95條并未規(guī)定國家賠償責任。筆者認為，這一立法態(tài)度不能解讀為國家賠償缺乏法律依據(jù)。相反，倘若消費者由于地方政府或監(jiān)管部門拒絕或怠于履行法定食品安全職責的具體行政行為而遭受損害、而且不可歸責于食品生產(chǎn)經(jīng)營者，受害消費者有權依據(jù)《行政訴訟法》和《國家賠償法》對于該行政機關提起行政訴訟，行使國家賠償請求權。

    根據(jù)《國家賠償法》第14條，賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員承擔部分或者全部賠償費用；對有故意或者重大過失的責任人員，有關機關應當依法給予行政處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。這就實現(xiàn)了行政機關對社會公眾承擔法律責任制度安排與公務員對其所在機關承擔法律責任制度安排的有機銜接。

    要注意區(qū)分國家賠償與國家墊付的性質。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費。國家有權就其向受害消費者代墊的醫(yī)療費用依據(jù)無因管理之債的法理依據(jù)向責任企業(yè)行使追償權。該筆費用應由責任企業(yè)承擔，而不應轉嫁到國家身上。因為，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費者為責任企業(yè)買單。

    從長遠看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規(guī)定：“地方人民政府以及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門或者其他有關行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權、造成消費者財產(chǎn)和人身損失的，受害消費者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償時，可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該款規(guī)定強調了行政機關的先訴抗辯權，縮小了國家賠償?shù)姆秶?。因為，只有無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者才可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者無權直接對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償?shù)谋壤?，不至于給各級人民政府財政支出造成較大壓力。當然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護食品消費者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。

    六、落實食品安全監(jiān)管制度的核心要義是牢固樹立以人為本的科學發(fā)展觀

    要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立發(fā)展與規(guī)范并重的理念?？茖W發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。筆者認為，發(fā)展是目標，規(guī)范是前提，法治是基礎，和諧是關鍵。因此，食品安全監(jiān)管部門在運用國家公權力介入市場時，要完整科學準確地把握規(guī)范與發(fā)展之間的辨證關系，把規(guī)范貫穿于食品行業(yè)發(fā)展的全過程。食品行業(yè)只能在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。必須強調邊發(fā)展、邊規(guī)范。要徹底扭轉“重發(fā)展、輕規(guī)范”，“先發(fā)展、后規(guī)范”，“只發(fā)展、不規(guī)范”的錯誤理念和做法。一些地方和部門片面放松對食品安全的監(jiān)管活動，結果不是保護了市場，而是害了市場。一些地方在“地方保護主義”思想的驅使下，甘當假冒偽劣產(chǎn)品的保護傘，到頭來不僅沒有拉動當?shù)氐慕?jīng)濟增長，反而拖累了地方經(jīng)濟發(fā)展，甚至導致了地方企業(yè)的整體誠信株連，教訓極為深刻。近年來食品安全事故中大案要案的查處對于保護廣大消費者的消費信心，推進食品行業(yè)的誠信經(jīng)營，提高食品行業(yè)的競爭力發(fā)揮了積極作用。因此，加大食品安全監(jiān)管力度，打擊食品領域的違法犯罪行為，既是法治工程、規(guī)范工程、穩(wěn)定工程，也是民生工程、發(fā)展工程、增長工程。

    要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立公平與效率兼顧的理念。傳統(tǒng)發(fā)展觀認為，效率優(yōu)先、兼顧公平；或者，在初次分配階段強調效率，在二次分配階段強調公平。長期以來，重效率、輕公平的思維定勢潛移默化地影響著食品安全監(jiān)管工作。重效率、輕公平的傳統(tǒng)思維不僅導致公平正義、誠實守信的主流價值觀受到污染，公平公正的市場秩序遭到破壞，效率目標也很難實現(xiàn)。公平與效率既有差異、沖突的一面，也有相容、共生的一面。在和諧的食品市場中，公平價值與效率價值同等寶貴。公平培育效率，效率成就公平。食品安全監(jiān)管越嚴密，食品生產(chǎn)經(jīng)營者越能慎獨自律，食品市場越具有活力。

    要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與服務相統(tǒng)一的理念。黨的十七大報告要求，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。之所以強調服務型政府建設，一是由于相對于人民群眾和廣大市場主體（包括經(jīng)營者與消費者）而言，政府處于代理人和公仆的角色；二是由于相對于市場經(jīng)濟體制而言，政府在資源配置上只能處于監(jiān)管者和輔助者的角色。服務型政府中的“服務”是個廣義概念，主要囊括了尊重型服務、保護型服務、指導型服務與促成型服務。對于尊重型服務而言，監(jiān)管部門要盡量尊重市場主體自治與市場自律，鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營的創(chuàng)新活動，充分發(fā)揮市場手段和民事責任手段在恢復市場秩序方面的積極作用。對于保護型服務而言，監(jiān)管部門要充分運用行政核準權限、行政監(jiān)督權限、行政調查權限、行政處罰權限、行政調解權限，維護公平、公正、公開的市場秩序，制止和打擊損害消費者合法權益的違法犯罪行為。對指導型服務而言，監(jiān)管部門應當繼續(xù)積極發(fā)揮行政指導職責，推動食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的健康發(fā)展，加大消費教育和消費指導力度。對于促成型服務而言，監(jiān)管部門要努力促成和幫助食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法進出市場，提供食品消費和經(jīng)營決策所需的信息和咨詢，完善食品企業(yè)失信制裁數(shù)據(jù)庫等。

    要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與維權相統(tǒng)一的理念。監(jiān)管與維權既有區(qū)別，也有聯(lián)系。監(jiān)管是手段，維權是目標。食品安全監(jiān)管的實質是遏制食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不法行為，保護消費者的合法權利。在消費者諸多維權手段中，行政保護力度最大、成本最低。因此，食品安全監(jiān)管必須與維權有機統(tǒng)一起來。維權的需要延伸到哪里，監(jiān)管的陽光就應照射到哪里。筆者認為，監(jiān)管部門在對各類市場主體提供平等保護的同時，應向處于弱勢地位的消費者予以適度傾斜。這是貫徹和捍衛(wèi)平等原則的需要，也是維護社會公共利益的要求。量大面廣的消費者權益既具有私權和個體利益的特點，還具有社會權和社會公共利益的特點。消費者僅靠一己之力往往很難維護自身的合法權益，不得不求助于國家公權力和社會力量。因此，監(jiān)管部門向弱者適度傾斜就是維護社會公共利益和社會穩(wěn)定。