【摘要】我國(guó)環(huán)境法中規(guī)定了大量的ADR制度，歸納起來分為協(xié)商、行政裁決、行政調(diào)解三種。我國(guó)環(huán)境法中的ADR制度也有亟待完善之處，存在的問題主要包括行政性ADR的行政成本問題、行政性ADR的申請(qǐng)時(shí)效問題、行政性ADR的程序問題。完善我國(guó)環(huán)境法中的ADR制度應(yīng)從兩方面入手，一方面要完善行政性ADR，另一方面要健全民間性ADR。
【英文摘要】There is massive ADR system in environment laws of our country, including the consultation,the administrative mediate and the administrative adjudicate. The main question to solve urgently includes the administrative cost, application effectiveness and the administrative order in the administrative ADR.To consummate ADR system in environment laws of our country, on the one hand we must consummate administrative ADR, on the other hand we must improve folk ADR.
【關(guān)鍵詞】環(huán)境糾紛；行政調(diào)解；行政裁決
【英文關(guān)鍵詞】environment dispute; administrative mediate; administrative adjudicate
【寫作年份】2007年


【正文】
　　ADR又稱為“代替性糾紛解決方式”，是世界各國(guó)普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟方式或機(jī)制的總稱。ADR具有成本低、迅速和便利的特點(diǎn)，以妥協(xié)而不是對(duì)抗的方式解決糾紛，經(jīng)過當(dāng)事人理性的協(xié)商和妥協(xié)，可能得到雙贏的結(jié)果，有利于維護(hù)需要長(zhǎng)久維系的商業(yè)關(guān)系和人際關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)中的ADR通過其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在解決糾紛方面起到對(duì)訴訟審判制度補(bǔ)偏救弊、分擔(dān)壓力和補(bǔ)充代替作用，有效地節(jié)約了司法資源。[1]我國(guó)是一個(gè)ADR資源豐富的國(guó)家，以調(diào)解為代表的代替性糾紛解決方式歷史悠久、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，并且創(chuàng)造了獨(dú)具特色的“東方經(jīng)驗(yàn)”。在我國(guó)從傳統(tǒng)法制向現(xiàn)代法制轉(zhuǎn)變的過程中，ADR仍然具有不可替代的重要作用。環(huán)境糾紛作為一種特殊的復(fù)雜的社會(huì)糾紛，在其解決過程中ADR的作用更為顯著。以水糾紛為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1991年至2001年我國(guó)共發(fā)生水事糾紛11.1萬起，通過協(xié)商、調(diào)解等非訴訟方式解決的達(dá)到92.3%。[2]因此，認(rèn)真研究我國(guó)的環(huán)境糾紛解決中的ADR制度，對(duì)于圓滿解決環(huán)境糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，乃至可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施都具有十分重要的意義。
　　
　　一、我國(guó)環(huán)境法中ADR制度的現(xiàn)狀
　　
　　目前，我國(guó)各個(gè)單行的環(huán)境法中幾乎都規(guī)定了ADR制度。歸納起來，我國(guó)環(huán)境法中ADR制度分為三類：協(xié)商、行政裁決、行政調(diào)解。其中，協(xié)商又稱為民間性ADR，而行政裁決、行政調(diào)解又稱為行政性ADR。
　　
　?。ㄒ唬┪覈?guó)環(huán)境法中ADR制度的法律依據(jù)
　　
　　1、協(xié)商
　　
　　協(xié)商是指當(dāng)事雙方在自愿的基礎(chǔ)上，本著團(tuán)結(jié)協(xié)作、互諒互讓的精神，直接進(jìn)行磋商，自行解決環(huán)境糾紛?！端廴痉乐畏ā返诙鶙l規(guī)定，跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決?！端ā返谖迨鶙l規(guī)定，不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理?！端ā返谖迨邨l規(guī)定，單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決?！端帘３址ā返谌粭l規(guī)定，地區(qū)之間發(fā)生的水土流失防治的糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。《草原法》第十六條規(guī)定，草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決?！兜V產(chǎn)資源法》第四十九條規(guī)定，礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決。
　　
　　2、行政裁決
　　
　　行政裁決是指有關(guān)人民政府依據(jù)法律授權(quán)，對(duì)環(huán)境糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的活動(dòng)?！端ā返谖迨鶙l規(guī)定，不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決?！端帘３址ā返谌粭l規(guī)定，地區(qū)之間發(fā)生的水土流失防治的糾紛，協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府處理?！兜V產(chǎn)資源法》第四十九條規(guī)定，跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍的爭(zhēng)議，協(xié)商不成的，由國(guó)務(wù)院處理?！端廴痉乐畏ā返诙鶙l規(guī)定，跨行政區(qū)域的水污染糾紛，可以由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。上述《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的“處理”和《水污染防治法》規(guī)定的“協(xié)調(diào)”實(shí)際上是一種行政裁決行為。
　　
　　3、行政調(diào)解
　　
　　行政調(diào)解是指有關(guān)人民政府及其授權(quán)的部門依照有關(guān)法律規(guī)定，通過說服教育方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，互諒互讓，解決環(huán)境糾紛的活動(dòng)?！端ā返谖迨邨l規(guī)定，單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诹l規(guī)定，大氣污染賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門調(diào)解處理。《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第八十四條規(guī)定，固體廢物污染賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門調(diào)解處理?！董h(huán)境噪聲污染防治法》第六十一條規(guī)定，環(huán)境噪聲污染染賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他環(huán)境噪聲污染防治工作的監(jiān)督管理部門、機(jī)構(gòu)調(diào)解處理。
　　
　　另外，《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定，環(huán)境污染賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理。《水污染防治法》第五十五條規(guī)定，水污染賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)部門或者交通部門的航政機(jī)關(guān)處理?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，協(xié)商不成的，由人民政府處理?！端帘３址ā返谌艞l規(guī)定，水土流失賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由水行政主管部門處理。《森林法》第十七條規(guī)定，單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理?！恫菰ā返谑鶙l規(guī)定，草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭(zhēng)議，協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府處理?！兜V產(chǎn)資源法》第四十九條規(guī)定，礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭(zhēng)議，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理。上述法律中規(guī)定的“處理”實(shí)際上是一種行政調(diào)解行為。
　　
　　（二）我國(guó)環(huán)境法中ADR制度存在的原因分析
　　
　　我國(guó)環(huán)境法中規(guī)定了如此多的ADR制度，是有很深刻的原因的。首先，環(huán)境法具有科學(xué)技術(shù)性的特點(diǎn)。環(huán)境法不僅要反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也反映生態(tài)規(guī)律等自然規(guī)律。環(huán)境法中的許多法律制度、法律制度都是從環(huán)境科學(xué)研究成果和環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，由技術(shù)規(guī)范上升而來的。這就對(duì)環(huán)境法的執(zhí)法、司法產(chǎn)生了極為深刻的影響。環(huán)境糾紛往往涉及許多工程技術(shù)問題、自然科學(xué)問題，這就要求環(huán)境糾紛的解決者不僅具備扎實(shí)的法律知識(shí)功底，同時(shí)還要具有一定的自然科學(xué)知識(shí)。但是由于我國(guó)法官隊(duì)伍的整體專業(yè)化水平不高，許多法官的法律知識(shí)尚不完備更何談具備自然科學(xué)知識(shí)呢。而環(huán)境主管部門作為專門機(jī)關(guān)，一方面具備熟悉專業(yè)知識(shí)的執(zhí)法人員，另一方面擁有勘查、監(jiān)測(cè)、取樣化驗(yàn)等取證設(shè)備。同時(shí)，環(huán)境主管部門掌握著法院所不具有的諸如投資、項(xiàng)目、行政許可等大量的行政資源，能夠?qū)Νh(huán)境糾紛雙方當(dāng)事人形成直接影響和約束。因此，在解決環(huán)境糾紛上，環(huán)境主管部門具有法院所不可比擬的優(yōu)勢(shì)。其次，ADR具有及時(shí)、簡(jiǎn)便、省力等優(yōu)點(diǎn)，避免了動(dòng)輒經(jīng)年累月、耗時(shí)費(fèi)力的訴訟之累，從而使當(dāng)事人比較愿意接受。第三，從糾紛解決的技術(shù)層面來說，法院不適合解決群體性、復(fù)合性糾紛。群體性、復(fù)合性糾紛的特點(diǎn)是成百上千甚至上萬的社會(huì)關(guān)系糾纏在一起，僅僅就其中的一部分進(jìn)行審理，達(dá)不到解決糾紛的目的。法院的程序特征決定了法院適合解決被進(jìn)行“切片式”處理從而被“簡(jiǎn)單化”了的社會(huì)關(guān)系，而對(duì)于群體性、復(fù)合性糾紛，法院窮于應(yīng)對(duì)。[3]許多環(huán)境糾紛屬于群體性、復(fù)合性糾紛，法院處理起來往往力不從心。
　　
　　二、我國(guó)環(huán)境法中ADR制度存在的問題
　　
　　雖然，我國(guó)環(huán)境法中規(guī)定了了大量的ADR制度，并且這些ADR在解決資源環(huán)境糾紛過程中發(fā)揮了重要作用，但是，我國(guó)環(huán)境法中的ADR制度特別是以行政調(diào)解、行政裁決為主體的行政性ADR也存在一些不容忽視的問題。
　　
　　（一）行政性ADR的行政成本問題
　　
　　ADR的一個(gè)重要價(jià)值就是節(jié)約高昂的訴訟成本。那么，ADR自身的成本呢？具體到行政性ADR來講，就是其行政成本問題。相對(duì)于各級(jí)法院已經(jīng)高度重視司法成本問題并將成本效益分析廣泛應(yīng)用于司法實(shí)踐而言，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政成本意識(shí)是很淡薄的。由于以下幾個(gè)原因的存在，行政性ADR解決環(huán)境糾紛需要付出巨大的行政成本。第一，由于申請(qǐng)行政性ADR解決糾紛不需要當(dāng)事人的成本投入，當(dāng)事人往往選擇調(diào)解、裁決而不是訴訟，因此，各級(jí)政府和環(huán)境主管部門受理的糾紛數(shù)量龐大，導(dǎo)致行政成本大量增加。這樣一來，司法成本與行政成本此消彼長(zhǎng)，國(guó)家為解決環(huán)境糾紛而付出的成本并沒有減少，相反可能會(huì)比由訴訟方式來解決付出的成本更高。這是因?yàn)槿绻稍V訟方式來解決環(huán)境糾紛，當(dāng)事人支付的訴訟費(fèi)會(huì)抵消一部分司法成本；同時(shí)，訴訟費(fèi)的存在也使一部分當(dāng)事人放棄選擇訴訟方式從而避免司法成本的發(fā)生。第二，對(duì)一些復(fù)雜環(huán)境糾紛的調(diào)解、裁決的周期往往較長(zhǎng)，導(dǎo)致行政成本增加。目前，與訴訟程序有嚴(yán)格的審理時(shí)限相比，調(diào)解、裁決環(huán)境糾紛沒有處理時(shí)限要求，再加上許多環(huán)境糾紛具有復(fù)雜性的特點(diǎn)，導(dǎo)致糾紛的解決周期較長(zhǎng)，直接增加了行政成本。第三，與訴訟程序有嚴(yán)格的訴訟時(shí)效相比，申請(qǐng)調(diào)解、裁決沒有申請(qǐng)時(shí)效的規(guī)定，使得一些已經(jīng)超過訴訟時(shí)效的環(huán)境糾紛案件進(jìn)入了行政調(diào)解、行政裁決程序，這也導(dǎo)致了行政成本增加。因此，必須合理控制行政調(diào)解、行政裁決的行政成本，否則，即使環(huán)境糾紛得到圓滿解決，也不符合行政效率原則，其整體效果也要大打折扣。
　　
　　（二）行政性ADR的申請(qǐng)時(shí)效問題
　　
　　行政時(shí)效制度與其母體民事時(shí)效制度一樣，具有維護(hù)社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定和安全的功能，其差異只是在于行政時(shí)效制度維護(hù)的是行政關(guān)系。[4]如果行政法律關(guān)系的主體各方不能在規(guī)定期限內(nèi)行使權(quán)利或履行義務(wù)，就會(huì)使相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的資源配置的有效性與交易活動(dòng)的安全性是相沖突的。對(duì)于行政性ADR來說，規(guī)定時(shí)效制度既有利于督促當(dāng)事人及早行使救濟(jì)權(quán)，也有利于行政機(jī)關(guān)及早解糾紛，節(jié)約行政成本。目前，在調(diào)解、裁決環(huán)境糾紛的法制實(shí)踐中，由于沒有規(guī)定申請(qǐng)時(shí)效制度，當(dāng)事人往往沒有及時(shí)解決糾紛的緊迫感，致使糾紛發(fā)生很長(zhǎng)時(shí)間后才申請(qǐng)行政調(diào)解、行政裁決。這樣一來，就很容易錯(cuò)過解決糾紛的最佳時(shí)機(jī)，增加了行政機(jī)關(guān)的處理難度，從而也增加了行政成本。當(dāng)然，行政性ADR的申請(qǐng)時(shí)效制度在價(jià)值取向上絕不是單純追求行政效率，也不是只在秩序行政中追求的效率，更不是僅要求行政相對(duì)人履行義務(wù)的效率。行政性ADR的申請(qǐng)時(shí)效制度的基本價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是在公平的基礎(chǔ)上追求行政主體與行政相對(duì)人的效率。要在公平與效率并重的基礎(chǔ)上科學(xué)設(shè)定行政調(diào)解時(shí)效制度，既不要太短從而限制申請(qǐng)人的救濟(jì)權(quán)，又不要太長(zhǎng)從而不利于國(guó)家的行政管理。
　　
　?。ㄈ┬姓訟DR的程序問題
　　
　　現(xiàn)行環(huán)境法中僅規(guī)定了行政調(diào)解、行政裁決的主體和對(duì)象，而缺少相應(yīng)的程序性規(guī)定，使行政性ADR的運(yùn)作呈現(xiàn)一定的盲目性和任意性。關(guān)于行政性ADR的程序性規(guī)定，目前只見諸于一些為數(shù)不多的法律效力層次較低的文件中。為了妥善處理省際間的水事糾紛，2004年10月1日，水利部頒布了《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》，對(duì)調(diào)解、裁決省際水事糾紛的程序進(jìn)行了規(guī)范。為了調(diào)查處理漁業(yè)水域污染事故，1997年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》（農(nóng)業(yè)部第13號(hào)令）。為了提高解決跨界環(huán)境污染問題的工作效率，2002年11月10日，國(guó)家環(huán)保總局下發(fā)了《關(guān)于跨省界環(huán)境污染事故協(xié)調(diào)處理有關(guān)問題的通知》?？偟膩碇v，現(xiàn)行環(huán)境法中關(guān)于行政性ADR的程序性規(guī)定處于整體性缺失狀態(tài)。
　　
　　三、我國(guó)環(huán)境法中ADR制度的完善
　　
　?。ㄒ唬┩晟菩姓訟DR
　　
　　為了建立健全環(huán)境糾紛的解決機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)制定《環(huán)境糾紛處理法》。如果條件不成熟，可以先由國(guó)務(wù)院制定《環(huán)境糾紛處理?xiàng)l例》，或者由國(guó)家環(huán)境行政主管部門制定環(huán)境糾紛處理辦法。上述立法中的核心內(nèi)容是行政性ADR問題。應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政性ADR的程序，包括提出申請(qǐng)的條件和時(shí)限、調(diào)查取證、擬定調(diào)解、裁決方案、方案的實(shí)施、執(zhí)行等。
　　
　?。ǘ┙∪耖g性ADR
　　
　　目前，我國(guó)環(huán)境法中規(guī)定的的民間性ADR只包括當(dāng)事人之間的協(xié)商，而民間性ADR包括協(xié)商、仲裁、民間調(diào)解等多種形式。
　　
　　1、充分發(fā)揮仲裁的作用
　　
　　按照《仲裁法》第2條規(guī)定，平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛屬于仲裁的范圍。環(huán)境糾紛大多屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，屬于仲裁的受理范圍。仲裁機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性、民間性、中立性的特點(diǎn)，與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系，仲裁依法獨(dú)立進(jìn)行，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這就充分保障了仲裁結(jié)果的公正性。在環(huán)境糾紛的解決上，仲裁一方面在實(shí)體上具有法律所賦予的裁決的權(quán)威性和終局性，另一方面在程序上具有ADR所應(yīng)有的便利、低廉、不公開等優(yōu)勢(shì)，因此具有不可替代的價(jià)值。
　　
　　2、完善民間調(diào)解的作用
　　
　　調(diào)動(dòng)民間調(diào)解的力量來解決環(huán)境糾紛，不僅有利于節(jié)省公共資源，而且有利于提高調(diào)解效率和更好地妥善解決矛盾。但是，改革開放以來，思想領(lǐng)域的非政治化使基層政權(quán)組織失去了對(duì)成員進(jìn)行思想控制和管理的能力，承包制的推行、戶口管理制度的放松使基層組織無法再對(duì)社會(huì)成員實(shí)施控制，由此導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)的基層組織癱瘓或解體，而民間社會(huì)又未及時(shí)生成，致使民間解決糾紛的能力弱化。造成這種局面的一個(gè)重要原因就是，在制度設(shè)計(jì)上，目前國(guó)家仍沿襲著建國(guó)之初對(duì)社會(huì)全面干預(yù)的傳統(tǒng)，對(duì)于民間解決糾紛持排斥和懷疑態(tài)度。2002年國(guó)家對(duì)水法的修訂就是一個(gè)很好的例證。原《水法》第三十六條規(guī)定，單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商或者調(diào)解解決。這里的“調(diào)解” 既包括行政調(diào)解也包括民間調(diào)解。而現(xiàn)行《水法》將原《水法》中的“調(diào)解”僅限定為縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門進(jìn)行的行政調(diào)解。但是作為本土資源的民間調(diào)解其自身所具有的獨(dú)特價(jià)值不應(yīng)也不會(huì)被遮蔽。


【作者簡(jiǎn)介】
丁渠，男，法學(xué)碩士，中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院法學(xué)系講師，主要從事環(huán)境法學(xué)的教學(xué)和科研工作。樸光洙，男，法學(xué)碩士，中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院法學(xué)系主任、教授，主要從事環(huán)境法學(xué)的教學(xué)和科研工作。


【注釋】
[1]范愉.非訴訟糾紛解決機(jī)制研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.35.
[2]趙偉.水利系統(tǒng)“四五”普法通用教材[M].重慶：重慶出版社，2003.334.
[3]何兵.現(xiàn)代社會(huì)的糾紛解決[M].北京：法律出版社，2003.224～225.
[4]方世榮、戚建剛.論行政時(shí)效制度[J].中國(guó)法學(xué),2002(2).