行政公益訴訟論文范文第六篇：探討教育行政公益訴訟制度的幾個(gè)問題

　　摘要：隨著行政公益訴訟制度的不斷發(fā)展，受案范圍的擴(kuò)展是必然的趨勢(shì)。教育作為民族振興、社會(huì)進(jìn)步的重要基石，是對(duì)中華民族偉大復(fù)興具有決定意義的事業(yè)，但目前而言，教育事業(yè)存在司法保障體系不完備的問題，公共利益的司法救濟(jì)明顯存在缺位。有必要建立教育行政公益訴訟制度，以實(shí)現(xiàn)教育公平和正義。同時(shí)，需要在現(xiàn)有法律制度和司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，討論與教育行政公益訴訟制度相伴隨的幾個(gè)問題，包括：受案范圍、起訴主體、線索來源、重視聽證程序。

　　關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；受教育權(quán)；公共利益；

　　　Abstract:With the continuous development of the administrative public interest litigation system, the expansion of the scope of cases is an inevitable trend. Education, as an important cornerstone of national rejuvenation and social progress, is a decisive cause for the great rejuvenation of the Chinese nation. However, at present, there are problems in the judicial guarantee system of education, and the judicial relief of public interest is obviously absent. It is necessary to establish the public interest litigation system of educational administration in order to realize educational fairness and justice. At the same time, on the basis of the existing legal system and judicial practice, we need to discuss several issues associated with the system of public interest litigation in education administration, including the scope of cases, the subject of prosecution, the source of clues, and the importance of hearing procedures.

　　Keyword:administrative public interest litigation; right to education; public interest;

行政公益訴訟

　　一、構(gòu)建教育行政公益訴訟的時(shí)代背景

　　習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上提出"教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的重要基石，是功在當(dāng)代、利在千秋的德政工程"、"教育是國之大計(jì)、黨之大計(jì)".這些論述無疑將教育推崇到了至高地位，可以認(rèn)為，教育已經(jīng)成為對(duì)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義的事業(yè)。然而近年來在教育領(lǐng)域，各種侵害受教育權(quán)、妨害國家教育制度的事件層出不窮，例如官方通報(bào)的數(shù)起"冒名頂替上大學(xué)"事件，冒名者改變的不僅是姓名，甚至是他人的人生，十年苦讀最終卻換來了他人的"功成名就",對(duì)于被冒名者的侵害可見一斑。還有多地普遍反映的違反國家素質(zhì)教育，教育政策侵害平等受教育權(quán)等違法行為，如果不能得到切實(shí)有效地解決，那么國家的各項(xiàng)教育政策、方針就很難真正落實(shí)。

　　目前，法治中國建設(shè)呈現(xiàn)出蓬勃態(tài)勢(shì)，針對(duì)教育領(lǐng)域暴露出的諸多問題，法律制度作為整個(gè)社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)器，必然要身先士卒，為教育事業(yè)保駕護(hù)航。但是當(dāng)以"受教育權(quán)"、"行政案件"、"行政一審"、"判決書"作為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)中檢索時(shí)，發(fā)現(xiàn)僅有140篇文書，其中有相當(dāng)一部分案件類型為"學(xué)生與高校之間關(guān)于授予學(xué)位的糾紛".這不禁讓人懷疑，實(shí)踐中教育領(lǐng)域暴露出的諸多問題，是否得到了妥善的解決？起碼可以認(rèn)為，目前對(duì)于受教育權(quán)及其衍生的值得保護(hù)的利益，司法保護(hù)體系并不完整。除了個(gè)人利益外，公共利益司法救濟(jì)的缺位是一個(gè)很大的問題，因?yàn)榻逃鳛橐环N公益事業(yè)，必然與社會(huì)公共利益有著緊密的聯(lián)系。

　　行政公益訴訟制度自2017年7月1日起開始全面實(shí)施，目前已經(jīng)初具理論經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)，未來有必要將行政公益訴訟的范圍擴(kuò)大到教育領(lǐng)域，為國家教育事業(yè)提供完整的司法保護(hù)體系。

　　二、構(gòu)建教育行政公益訴訟的必要性

　?。ㄒ唬┗谑芙逃龣?quán)保護(hù)的需要

　　受教育權(quán)作為公民的基本權(quán)利之一，早在1954年憲法就已經(jīng)規(guī)定。但受教育權(quán)第一次真正在司法實(shí)踐中走進(jìn)人們的視線，還是2001年由山東省高級(jí)人民法院審理的齊玉苓訴陳曉琪侵犯其姓名權(quán)和受教育權(quán)一案。該案當(dāng)時(shí)被稱為"憲法司法化第一案",原因是最高人民法院在《批復(fù)》中寫道：陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利，并造成了具體的損害后果，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。盡管該司法解釋在2008年已經(jīng)被廢止，但這一司法解釋所引發(fā)的討論一直不絕于耳。其實(shí)，該案自然不應(yīng)解讀為法院依據(jù)憲法作出判決，冠以"憲法司法化"的字眼更是會(huì)引起社會(huì)輿論誤解。因?yàn)閼椃ㄖ皇亲髟瓌t性規(guī)定，而權(quán)利保護(hù)的途徑、范圍和程序等事項(xiàng)需要由具體的法律部門來規(guī)定。實(shí)際上，最高人民法院的《批復(fù)》只是為憲法上的受教育權(quán)落實(shí)到民法層面的救濟(jì)提供了指引，1995年版《中華人民共和國教育法》第81條也規(guī)定了，侵犯教師、受教育者、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。迄今為止，雖然在我國民事法律制度中上并無受教育權(quán)保護(hù)的明確規(guī)定，但依然不能否認(rèn)受教育權(quán)在民法層面上的存在。我國現(xiàn)行《教育法》將受教育權(quán)分化為平等受教育權(quán)、受教育選擇權(quán)、受教育者的人身權(quán)、受教育者的財(cái)產(chǎn)權(quán)等幾個(gè)方面的權(quán)利，其中平等受教育權(quán)、受教育者的人身權(quán)都與人身自由、人格尊嚴(yán)等人格利益直接相關(guān)，故可以作為一般人格權(quán)予以保護(hù)。

　　公民的受教育權(quán)不僅體現(xiàn)在憲法層面，而且體現(xiàn)在行政法和民法層面，不同層面的受教育權(quán)其內(nèi)涵是不一樣的。[1]實(shí)際上，目前對(duì)于受教育權(quán)的保護(hù)已經(jīng)上升到刑法層面，由于冒名頂替上大學(xué)事件具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，加之民間輿論的發(fā)酵，刑法修正案（十一）將盜用、冒用他人身份，頂替他人取得高等教育入學(xué)資格的行為認(rèn)定為犯罪。那么，在民法和刑法層面都將對(duì)受教育權(quán)形成保障體系的情況下，值得反思的是，行政法層面的受教育權(quán)是否也能得到完整的保護(hù)。教育是公共的，而不是私人的，教育作為一項(xiàng)重要的國家事業(yè)，主要由政府或公立機(jī)構(gòu)提供，受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要國家公權(quán)力的配合，實(shí)踐中大量侵犯受教育權(quán)、破壞教育秩序的行為也是發(fā)生在教育行政部門、學(xué)校與學(xué)生之間。但就目前的檢索情況來看，就受教育權(quán)最終判決的行政案件，數(shù)量相當(dāng)之少且都是涉及私益，由遭受損害的行政相對(duì)人提起的訴訟，對(duì)于受教育權(quán)公益妨害的保護(hù)機(jī)制明顯缺位，由于私人與案件沒有直接的利害關(guān)系，不能就公益妨害起訴，就會(huì)導(dǎo)致公益持續(xù)遭受妨害，受害人得不到救濟(jì)。

　　教育不僅涉及本人利益，也涉及國家和社會(huì)的整體利益，為了實(shí)現(xiàn)教育公平和正義，確有必要建立行之有效的教育行政公益訴訟制度。換一個(gè)角度來說，學(xué)校、教育行政部門所代表的行政利益、政府利益為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，不可避免地會(huì)與社會(huì)公共利益發(fā)生矛盾和沖突，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)侵害不特定第三人的情況。誠如學(xué)者所言，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會(huì)公共利益的代表，與政府所代表的行政利益的差異和沖突，是建立刑事公訴和民事、行政公益訴訟制度的基本依據(jù)。[2]具體到受教育領(lǐng)域，比如民辦教育易受地方政府的影響，滋生地方保護(hù)主義，限制外省份民辦學(xué)校在本地的招生計(jì)劃，從而影響民辦學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)代法治國家，任何一項(xiàng)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都離不開法律制度的制定和完善，只有健全法律部門的權(quán)利保護(hù)體系，才能將憲法層面上的應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)然權(quán)利。

　?。ǘ┙鉀Q新興教育問題的途徑

　　近年來，在優(yōu)先發(fā)展教育的理念指導(dǎo)下，中國教育取得了突破性成就。教育機(jī)會(huì)不斷增加，各階段入學(xué)率不斷提高，義務(wù)教育控輟保學(xué)成效顯著。但與此同時(shí)，也暴露出了一些新興問題亟待解決，行政公益訴訟制度可作為解決這些問題的有效途徑。

　　首先，在基礎(chǔ)教育階段，農(nóng)村地區(qū)相較于城市存在著教育資源、師資力量、資金投入情況匱乏、落后等問題，政府本應(yīng)統(tǒng)籌縣（區(qū)）的教育資源布局規(guī)劃，優(yōu)化教育資源配置，但在推行課改時(shí)，經(jīng)常會(huì)重點(diǎn)考慮城市受教育人員，忽視對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)懷，此時(shí)，就很有必要訴諸行政公益救濟(jì)手段促使政府合法、合理行政。

　　其次，一些地方違規(guī)辦學(xué)、亂收費(fèi)的現(xiàn)象突出，國務(wù)院第七次大督查通報(bào)了幾起惡劣事件：河北省燕京理工學(xué)院的學(xué)生不能正常使用三大運(yùn)營商提供的網(wǎng)絡(luò)信號(hào)，只能用高價(jià)校園網(wǎng)、浙江省嘉興市多所學(xué)校變相地強(qiáng)制學(xué)生購買某品牌的平板電腦，違規(guī)收取教輔軟件服務(wù)費(fèi)、廣東省部分學(xué)校借普通話測(cè)試、空調(diào)安裝等名義違規(guī)收費(fèi)……這些事件都是發(fā)生在高校與學(xué)生之間，學(xué)生作為弱勢(shì)群體，很難要求他們?nèi)テ鹪V學(xué)校，但是可以通過行政公益訴訟制度，糾正高校的違法行為，維護(hù)自身權(quán)益。

　　再次，某些偏遠(yuǎn)地區(qū)存在拖欠教師工資福利的情況，據(jù)督查發(fā)現(xiàn)，伊犁哈薩克自治州伊寧縣共拖欠了2072.41萬元的教師工資福利待遇，涉及教師7925人；尼勒克縣拖欠308.49萬元的教師工資福利待遇，涉及教師298人。此前也曾發(fā)生過引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議的"貴州大方縣拖欠教師工資近5億"、"云南硯山縣停發(fā)教師獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效補(bǔ)貼"等損害教師合法權(quán)益的事件。教師和政府、學(xué)生一樣，也是教育行政法律關(guān)系的主體，當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，自然也可以通過行政訴訟制度予以救濟(jì)。

　　最后，有關(guān)行政部門存在監(jiān)管不力、不作為的情況，例如橄欖球培訓(xùn)機(jī)構(gòu)巨石達(dá)陣"停業(yè)"事件，其在經(jīng)營出現(xiàn)嚴(yán)重困難時(shí)，仍然繼續(xù)招生，收取高額學(xué)費(fèi)，致使超2000名家長(zhǎng)追討千萬學(xué)費(fèi)無果。其實(shí)，如果教育、市場(chǎng)監(jiān)管部門能夠厲行執(zhí)法檢查，規(guī)范培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的簽約履約行為，發(fā)現(xiàn)異常時(shí)及時(shí)展開調(diào)查，將會(huì)大量減少這類事件的發(fā)生。盡管目前國家頒布了許多教育行政執(zhí)法方面的法律法規(guī)，地方政府和教育行政部門也在積極探索部門內(nèi)綜合執(zhí)法、跨部門聯(lián)合執(zhí)法等執(zhí)法體制機(jī)制，但執(zhí)法力度不夠，一直是影響教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，如果引入行政公益訴訟制度，形成司法監(jiān)督，將充分強(qiáng)化教育行政執(zhí)法的效能。

　　結(jié)合國家政策來看，在目前國家"放管服"行政管理體制改革的背景下，教育行政執(zhí)法也逐漸由原先的國家行政向公共行政過渡，強(qiáng)調(diào)分散、下放執(zhí)法權(quán)，各類行政主體積極參與。因此就需要以法治為主線進(jìn)行改革，在依法治教、依法治校的過程中，綜合利用治理手段，發(fā)揮法律應(yīng)有的功能，積極探索有益的法律制度，以有效地規(guī)范公權(quán)力。

　　三、構(gòu)建教育行政公益訴訟的可行性

　?。ㄒ唬W(xué)理上的可行性

　　公益訴訟制度是為現(xiàn)實(shí)生活中公益受到侵犯提供司法救濟(jì)，但教育的級(jí)別、類型多種多樣，并不是所有的教育產(chǎn)品都與公共利益直接相關(guān)，這就需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度界定教育的產(chǎn)品屬性。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，教育產(chǎn)品可劃分為三種屬性：第一種是純公共產(chǎn)品，典型的如國家強(qiáng)制實(shí)施的義務(wù)教育，這類教育完全由國家財(cái)政出資；第二種是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，典型的如公辦高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校，這類教育部分由國家財(cái)政出資；第三種是私人產(chǎn)品，典型的如私人成立的培訓(xùn)班，這類教育國家財(cái)政一般不提供補(bǔ)貼?？梢钥闯觯怂饺私逃a(chǎn)品外，教育無論是作為公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，均需要政府的支持。政府應(yīng)當(dāng)在教育服務(wù)供給、教育資源配置、教育行政執(zhí)法等各類事務(wù)中起主導(dǎo)作用，即政府通過行使國家公權(quán)力，統(tǒng)籌管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育事務(wù)。實(shí)際上這也是代議民主制的一種體現(xiàn)，面對(duì)著紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，人民作為享有國家權(quán)力的主體，必須將具體權(quán)力按一定的組織體制委托給依法成立的主體去具體運(yùn)用，一般而言就是行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)的組織。教育作為一種國家事業(yè)亦是如此，義務(wù)教育由政府承擔(dān)，高等教育由政府和受益者共同承擔(dān)，除私人教育外，其他類型的教育也都有政府的參與。但權(quán)力天然就有腐敗的基因和濫用的傾向，在教育行政層級(jí)之中，必然存在官僚主義、有法不依、違法不糾等現(xiàn)象，從而破壞民主法律制度。例如2020年發(fā)生的"仝卓高考舞弊"事件，據(jù)臨汾市紀(jì)委建委通報(bào)，其繼父仝天峰請(qǐng)托陜西省延安市有關(guān)人員為仝卓辦理了虛假轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)，進(jìn)而幫助仝卓以偽造應(yīng)屆生身份參加高考，這其中就涉及到教育部門、學(xué)校等十幾名工作人員違法辦事，甚至涉嫌犯罪的問題。杜絕教育領(lǐng)域的行政違法現(xiàn)象，就必須鍵全法律監(jiān)督機(jī)制，尤其是司法保障，因?yàn)樗痉ūＵ陷^為穩(wěn)定和規(guī)范，可以有效地防止人民主權(quán)的失效，也能防止人民主權(quán)的濫用。[3]健全司法保障的一個(gè)有效途徑，就是賦予人民教育公益訴權(quán)，其基本原理是，在國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員出現(xiàn)官僚主義，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況下，人民可以放棄對(duì)他們的委托直接對(duì)違法行為起訴，通過司法活動(dòng)維護(hù)國家和社會(huì)利益。[4]只不過，我國目前還不適宜由人民直接提起教育行政公益訴訟，可以通過訴訟信托的方式，由公共利益的代表--檢察機(jī)關(guān)代行起訴。

　?。ǘ┲贫壬系目尚行?

　　目前，行政公益訴訟在我國的直接法律依據(jù)是2018年修改后的《行政訴訟法》第25條第4款，規(guī)定在"生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓"等領(lǐng)域，人民檢察院可以依法提起訴訟，那么對(duì)于"等"字的理解就成為了明確行政公益訴訟受案范圍的關(guān)鍵。實(shí)踐中對(duì)于"等"字的理解主要有兩種，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這里的"等"是"等內(nèi)等".檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，具有較強(qiáng)的政策性，應(yīng)合理把握其推進(jìn)節(jié)奏，有所為、有所不為。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這里的"等"是"等外等",檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)大幅拓展。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其依據(jù)在于檢察機(jī)關(guān)作為"法律監(jiān)督機(jī)關(guān)"的憲法地位。法律監(jiān)督既是檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)也是其職責(zé)，應(yīng)作用于各個(gè)行政領(lǐng)域。[5]在此，"等外等"的觀點(diǎn)更具說服力，因?yàn)槿绻麑⑿姓嬖V訟的范圍限于法條列舉的四個(gè)方面，那么在實(shí)踐中的效能將大打折扣，也無法實(shí)現(xiàn)"加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進(jìn)依法行政"的制度功能。因此，應(yīng)當(dāng)從目的解釋和文意解釋的角度將公益訴訟的范圍擴(kuò)大到包含教育領(lǐng)域在內(nèi)的其他領(lǐng)域。[6]但如果將受案范圍完全放開，將會(huì)產(chǎn)生濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，增加檢察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的可能性，更重要的是，由于在很多領(lǐng)域存在有直接利害關(guān)系的行政相對(duì)人，那么此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的"插手",就可能會(huì)使行政相對(duì)人在不愿告、不敢告時(shí)，轉(zhuǎn)而依賴檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，行政私益訴訟便失去了意義。

　　檢察機(jī)關(guān)享有公益訴權(quán)要受公共利益的內(nèi)容和性質(zhì)影響，因此對(duì)于公益訴權(quán)的確定必須朝著"客觀化"的發(fā)展方向，不能是寬泛無限度的。[7]雖然檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是憲法明確規(guī)定的，但這種監(jiān)督必須要有法律依據(jù)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過訴訟監(jiān)督的方式，督促其改正，這是維護(hù)國家法律統(tǒng)一和有效實(shí)施的體現(xiàn)，但這種監(jiān)督本身就要建立在合法性之上，這是檢察機(jī)關(guān)作為"法律監(jiān)督者"的必然邏輯。此外，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)際上是利用司法權(quán)制約行政權(quán)，根據(jù)權(quán)力分立的理論，行政權(quán)原則上不受司法權(quán)審查，只有當(dāng)公民、法人或其他組織的權(quán)益受到直接、現(xiàn)實(shí)損害時(shí)，才可以訴諸于司法救濟(jì)，因此司法權(quán)要尊重行政權(quán)，它的啟動(dòng)不能是寬泛、無限度的，只能作為補(bǔ)充性手段。雖然行政公益訴訟正如火如荼地開展，但對(duì)其受案范圍必須嚴(yán)格審查，否則行政權(quán)作為國家權(quán)力中涉及面最廣、最動(dòng)態(tài)、最有力的一種權(quán)力，如果權(quán)力被不當(dāng)干預(yù)，則反而會(huì)產(chǎn)生損害社會(huì)公共利益的負(fù)面效應(yīng)，從而違背檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的立法目的。[2]

　　法條本身固然應(yīng)當(dāng)作"等外等"的理解，但過于寬泛的解釋也會(huì)影響行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷，行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系難免會(huì)出現(xiàn)混亂，最終導(dǎo)致制度與制度之間的不兼容、不協(xié)調(diào)。因此，如何處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，理清行政公益訴訟的界限以及在具體程序上如何設(shè)置等問題，是目前尚需明確的。但受案范圍不只局限于法條列舉的四個(gè)領(lǐng)域，無論是在政策上還是實(shí)踐中，都有可供支撐的依據(jù)，這就為行政公益訴訟的范圍擴(kuò)展到受教育領(lǐng)域提供了制度上的可行性。

　　四、構(gòu)建教育行政公益訴訟的幾個(gè)具體問題

　?。ㄒ唬┦馨阜秶?

　　首先，如何確定這類訴訟的受案范圍，目前有兩種較為合理的做法。第一種是采用動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)審核，考慮到最高檢的負(fù)擔(dān)過重，可以由省級(jí)檢察院來擔(dān)任審批者的角色，地方檢察院必須征得省級(jí)檢察院的批準(zhǔn)才可提起訴訟，但提出檢察建議等訴前程序無需經(jīng)審核。這種做法沒有限縮受案范圍，理論上任何涉及行政權(quán)的領(lǐng)域，都存在提起行政公益訴訟的可能性，但需要由省級(jí)檢察院在具體案件中對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，公共利益是否受到侵害及侵害程度等進(jìn)行嚴(yán)格審查。在2015年試點(diǎn)工作開展期間，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》就規(guī)定，地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的案件，一律先行層報(bào)最高檢審批。近兩年，黃山、滄州等地的《行政公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定，行政公益訴訟案件線索實(shí)行備案管理制度，重大案件線索應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民檢察院備案。由此可以看出，目前檢察系統(tǒng)內(nèi)也在積極探索通過內(nèi)部監(jiān)督的方式，限制地方檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)。

　　第二種做法是采用法定的標(biāo)準(zhǔn)，即行政公益訴訟的提起以法律規(guī)定的為限。我國臺(tái)灣地區(qū)就采取此種方式，臺(tái)灣《行政訴訟法》第9條規(guī)定：人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限。目前，有兩種方式實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟法定化，第一種是將行政公益訴訟制度納入到其他領(lǐng)域的法律法規(guī)之中，例如在教育領(lǐng)域，就可以在《教育法》修訂時(shí)，或采用司法解釋的方式，補(bǔ)充規(guī)定：對(duì)于學(xué)校、教育行政部門侵害受教育權(quán)、妨害教育制度的違法行為，致使公共利益遭受損害，有關(guān)機(jī)關(guān)可以依法向人民法院提起公益訴訟。第二種是進(jìn)一步出臺(tái)行政訴訟法司法解釋，根據(jù)各地受案范圍擴(kuò)展的實(shí)踐成果，綜合地方檢察院的意見，擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍。

　?。ǘ┢鹪V主體

　　一直以來，行政公益訴訟的提起主體都是理論研究的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。早在國內(nèi)行政公益訴訟研究之初，就有學(xué)者深受域外制度的影響，持多元化理論的觀點(diǎn)，將起訴資格定位于公民、社會(huì)組織以及國家檢察機(jī)關(guān)。[8]而單一化理論主張?zhí)崞鹦姓嬖V訟的主體應(yīng)是唯一的，具體哪一個(gè)主體能夠成為行政公益訴訟提起的單一主體，理論界的主張不盡一致，其中最為激烈的爭(zhēng)論就是檢察機(jī)關(guān)能否作為行政公益訴訟提起主體以及唯一主體。[9]最終，立法機(jī)關(guān)采取了較為保守的態(tài)度，只將檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的提起主體。近兩年，隨著實(shí)踐中行政公益訴訟的展開，一些學(xué)者主張擴(kuò)大原告資格，例如，在教育公益訴訟方面，可以將教育行業(yè)自治組織和一定范圍內(nèi)的公民（私人利益同時(shí)遭受到侵害的學(xué)生和家長(zhǎng)）納入進(jìn)原告的范圍之內(nèi)。[10]

　　但在目前的法律基礎(chǔ)和社會(huì)背景下，教育領(lǐng)域的行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)秉持單一化理論，暫時(shí)繼續(xù)將檢察機(jī)關(guān)定為唯一的提起主體。理由如下：第一，將起訴主體擴(kuò)大至社會(huì)組織，主要是受德國利他團(tuán)體訴訟制度的影響，但該制度也要求對(duì)提起公益訴訟的社會(huì)組織予以一定的程序性限制，從而保證其能夠充分履行職責(zé)，防止發(fā)生濫訴。例如在環(huán)保方面，我國新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定"依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記"和"專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄"的社會(huì)組織方能提起公益訴訟。但在教育領(lǐng)域，目前并不存在適宜的訴訟主體，各地的教育學(xué)會(huì)作為群眾性學(xué)術(shù)團(tuán)體，主要從事學(xué)術(shù)研究活動(dòng)，而其他的社會(huì)團(tuán)體發(fā)展較為緩慢，制度并不健全，尚未引起足夠的重視，即使將其定為起訴主體，那么也將如空中樓閣。第二，行政公益訴訟具有周期長(zhǎng)、范圍面廣、專業(yè)知識(shí)要求高等特點(diǎn)，加之預(yù)繳的訴訟費(fèi)用高昂，普通公民難以承受訴訟上的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也憚?dòng)谛姓C(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)于私人利益同時(shí)受到損害的學(xué)生和家長(zhǎng)，可以向檢察機(jī)關(guān)檢舉即行使憲法上監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)自己的訴求。第三，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，與行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為具有直接的利害關(guān)系，因此享有訴的利益。而社會(huì)組織和公民則與具體行政行為之間不存在直接利害關(guān)系，并不享有訴的利益，就沒有通過訴訟解決的必要性和實(shí)效性，根據(jù)"無利益即無訴權(quán)"原則，不能作為起訴主體。實(shí)踐中，過往以公民為主體提起的行政公益訴訟，法院通常都會(huì)不予受理。

　?。ㄈ┚€索來源

　　《行政訴訟法》第25條第4款將行政公益訴訟案件的線索來源限定在人民檢察院"在履行職責(zé)中",這樣狹隘的來源對(duì)于國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)是十分不利的。檢察院的職能包括訴訟職能和監(jiān)督職能，其訴訟職能包括提起公訴和公益訴訟，監(jiān)督職能主要是對(duì)訴訟行為合法性的監(jiān)督，檢察院雖然作為"法律監(jiān)督機(jī)關(guān)",但對(duì)于行政活動(dòng)主要采取事后監(jiān)督，很難在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)損害公共利益的行政違法行為。在試點(diǎn)工作開展期間，就曾出現(xiàn)過"無案可辦"的窘境，大部分試點(diǎn)省份都認(rèn)為當(dāng)前公益訴訟存在線索排查不力，辦案規(guī)模不大等問題，某些省份甚至使用指令的方式，要求必須在一定期限之前，完成一件行政公益訴訟案件。[11]這樣的方式將使得檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)過重，長(zhǎng)此以往必然會(huì)引發(fā)負(fù)面反響。在我國，還存在著其他監(jiān)督管理關(guān)系，例如政府除要對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，還要接受社會(huì)和輿論的監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和公共利益的維護(hù)者，是享有訴權(quán)的主體，但不能作為唯一的線索發(fā)現(xiàn)者，線索的來源要依托各方力量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并反映公共利益受損的情況，引起檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督調(diào)查，才是正確的路徑。

　　發(fā)揮各方力量的一條有效途徑是，將線索來源在"依職權(quán)"的基礎(chǔ)上擴(kuò)大，包括"依申請(qǐng)"和"依移送"."依申請(qǐng)"的主要有：1.社會(huì)大眾的檢舉、控告，檢察機(jī)關(guān)可以通過設(shè)置線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)更多的人監(jiān)督行政行為；2.新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等披露的線索，對(duì)于可能涉及公共利益損害的案件，要及時(shí)展開調(diào)查；3.利用自身新媒體窗口創(chuàng)辦公益訴訟線索收集平臺(tái)，同時(shí)也是智能化取證平臺(tái)。"依移送"的主要有：1.人大、黨委、政協(xié)交辦督辦的事項(xiàng)或移送的線索；2.公安機(jī)關(guān)在辦理案件的過程中，發(fā)現(xiàn)公共利益損害、行政機(jī)關(guān)沒有履行監(jiān)管職責(zé)的情形應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)；3.社會(huì)團(tuán)體或民間組織的移送。例如與教育行業(yè)密切相關(guān)的未成年人保護(hù)委員會(huì)、共青團(tuán)等。通過拓寬線索來源渠道，建立一套多元化線索收集機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于案件線索的排查審查工作，以此全面推進(jìn)行政公益訴訟。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]徐繼敏。公民受教育權(quán)研究[J].河北法學(xué)， 2004,（2）：19-23.

　　[2]姜濤檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度： -一個(gè)中國問題的思考[J]政法論壇， 2015,（6）：15-29.

　　[3]顏運(yùn)秋。公益訴訟理念與實(shí)踐研究[M].北京：法律出版社， 2019:57-58.

　　[4]韓志紅，阮大強(qiáng)。新型訴訟一-經(jīng)濟(jì)公益訴訟的理論與實(shí)踐[M].北京 :法律出版社，1999:89-90.

　　[5]李洪雷。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法治化路徑[J].行政法學(xué)研究，2017,（5）：52-62.

　　[6]戴建兵探索教育領(lǐng)域的檢察公益訴訟[N]中國社會(huì)科學(xué)報(bào)， 2019-09-18（5）。

　　[7]劉藝檢察公益訴訟的訴權(quán)迷思與理論重構(gòu)[J]當(dāng)代法學(xué)， 2021,（01）：117-127.

　　[8]黃學(xué)賢。行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問題探討[J].法學(xué)， 2005,（10）：45-52.

　　[9]練育強(qiáng)爭(zhēng)論與共識(shí)：中國行政公益訴訟本土化探索[J]政治與法律，2019,（7）：136-149.

　　[10]崔玲玲。教育公益訴訟：受教育權(quán)司法保護(hù)的新途徑[J] .東方法學(xué)， 2019.,（4）：138-149.

　　[11]秦前紅。檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟理論與實(shí)踐的若干問題探討[J]政治與法律， 2016,（11）：83-92.