內容提要: 在不同的時期，中國的土地登記有著不同的目的；在同一個時期，中國的土地登記有著多元的目的。1949年以來，中國的土地登記分別經(jīng)歷了建國初期的以推動生產(chǎn)力發(fā)展為根本目的到改革開放之后以實施土地管理和確認、保護土地產(chǎn)權為主要目的，再到2002年以來彰顯公示物權變動、保護土地物權交易安全的目的。中國未來的土地登記將仍然具有多元目的，其中，確認、保護土地物權和保護土地物權交易安全將會成為兩大主要目的。至于土地登記的行政管理目的能否被削弱，要視不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構的設置而定。
關鍵詞: 不動產(chǎn)/土地登記/目的/確認物權/保護物權/交易安全

近些年來，源于《物權法》的起草和頒布，不動產(chǎn)登記成為了學術界和實務界關注的一個熱門話題。從不同角度運用各種方法來探討不動產(chǎn)登記的理論原型、制度設計和實踐操作的文章比比皆是，但是或許因為不動產(chǎn)應當?shù)怯浺呀?jīng)成為一個常識，專門研究不動產(chǎn)為什么要登記的文章卻不多見。本文欲借助于梳理1949年以來中國土地登記的歷史，發(fā)掘出1949年以來各個歷史時期中國不動產(chǎn)登記的目的，并試圖發(fā)現(xiàn)中國不動產(chǎn)登記目的變化的歷史趨勢，為當下中國不動產(chǎn)登記的制度設計提供一個參考。

一、1949年－1953年：土地登記以推動生產(chǎn)力發(fā)展為根本目的
（一）以確認土地產(chǎn)權為目的的土地登記
1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）第一章總綱第3條規(guī)定：“……有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制……發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國。”
根據(jù)《共同綱領》，1950年6月28日通過的《中華人民共和國土地改革法》第30條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利……”1950年11月10日通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》第17條規(guī)定：“城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保障農(nóng)民對該項土地的使用權。對私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權……”

隨后，1950年11月25日內務部發(fā)布了《關于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》， 對土地改革后土地房產(chǎn)證的填發(fā)作出了部署。之后，各大行政區(qū)或省，依照該《指示》，制定了本地區(qū)頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證暫行辦法。以華東行政區(qū)為例，華東軍政委員會于1950年12月11日發(fā)布了《土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》，對本行政區(qū)的土地房產(chǎn)所有證填發(fā)作出了較為詳細的規(guī)定。浙江省政府于1951年5月28日發(fā)文中指出：“以1950年土整清冊為主，配合土地改革后，每鄉(xiāng)土地改革材料及圖冊，進行整理校對，過撥注記。草冊造好后，送區(qū)轉縣以憑填造土地證、土地房產(chǎn)清冊。”
全國的土地改革工作到1953年春天基本結束。從以上一系列規(guī)范性文件可以看出，中國1949年至1953年這個時期的土地登記大致呈現(xiàn)出以下幾個特點：
1．土地登記和發(fā)證相結合，以發(fā)證為核心。以華東行政區(qū)為例，華東軍政委員會《土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第8條規(guī)定：“土地證分三聯(lián)，第一聯(lián)歸業(yè)主收執(zhí)；第二聯(lián)歸縣（市）人民政府存查。第三聯(lián)歸鄉(xiāng)（村）人民政府保存。”當時人民政府保存的土地證、土地改革材料及圖冊基本上構成了土地登記資料的全部。
2．這個時期的土地登記在性質上屬于產(chǎn)權登記。土地證的類型在農(nóng)村為土地房產(chǎn)所有證，在城市郊區(qū)為土地所有證和國有土地使用證。土地登記發(fā)證的主要內容是確認農(nóng)民的土地所有權、房屋所有權和土地使用權。以農(nóng)村的土地房產(chǎn)所有證為例，土地房產(chǎn)所有證上一般記載著業(yè)主姓名、土地房屋座落、土地房屋種類、土地房屋面積、土地房屋四至、土地房屋長寬尺度等信息。[②]
3．土地所有人擁有完整的土地所有權，享有“自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利”。

（二）以發(fā)展生產(chǎn)力、推動工業(yè)化為目的的土地登記
從土地登記發(fā)證的主要內容似乎可以看出，土地登記發(fā)證的目的在于確認農(nóng)民的土地所有權，實現(xiàn)耕者有其田，穩(wěn)定民心。然而，這只是土地登記發(fā)證的表面目的，其根本目的其實在于激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)展生產(chǎn)力，為國家工業(yè)化準備條件。[③]由于根本目的的存在，使得通過登記發(fā)證來確認土地所有權成為了發(fā)展生產(chǎn)力的一種手段，從而預示了在不久的將來為了更好的發(fā)展生產(chǎn)力，此種發(fā)展生產(chǎn)力的手段可能被另外一種發(fā)展生產(chǎn)力的手段取代的命運。

（三）作為地政管理重要內容的土地登記
1949年11月，中央人民政府內務部正式成立，并設置地政司。根據(jù)《中央人民政府內務部試行組織條例（草案）》的規(guī)定，地政司的職能如下：主管農(nóng)村土地改革，土地的清丈、登記和頒發(fā)土地證，城市房地產(chǎn)政策，城市營建的計劃考核，公共房地產(chǎn)的保護，其他地政事項。據(jù)此可見，建國伊始，土地登記就成為了土地管理的重要內容。
內務部《關于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》第5條：“填發(fā)土地證應與清理土地的工作密切結合起來……”在土地改革中，土地登記發(fā)證與土地清理并舉，土地清理的結果作為土地登記發(fā)證的依據(jù)。

（四）作為征稅或收費依據(jù)的土地登記
這一時期的土地登記發(fā)證還有一個目的，即將登記發(fā)證作為收費或征稅的依據(jù)。這個目的可以從《契稅暫行條例》《關于土地房產(chǎn)所有證收費的決定》和《農(nóng)業(yè)稅查田定產(chǎn)工作實施綱要》[④]等三個規(guī)范性文件的規(guī)定得到證實。

（五）小結
在建國之初，土地登記就呈現(xiàn)出了多元目的。著名民法學者謝在全先生在論及土地登記之目的時曾言，中國古代的土地登記“主要目的均在征收稅賦，次要目的方在供質證，以杜爭端之用”。[⑤]建國初期的土地登記盡管仍具有征稅或收費之目的，但征稅或收費已經(jīng)不再是土地登記的主要目的。在土地改革的大背景下，土地登記成為了確認農(nóng)民土地產(chǎn)權，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而推動生產(chǎn)力發(fā)展的一種手段。同時，土地登記也是地政管理中不可或缺的重要內容。鑒于建國初期國家的特殊歷史任務，可以認為，在上述幾種目的中，推動生產(chǎn)力發(fā)展才是這一時期土地登記的根本目的。

二、1953年－1982年：土地登記基本被遺忘
1953年2月，中共中央下發(fā)《關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，要求在大量發(fā)展臨時、常年互助組的基礎上，應有領導、有重點地發(fā)展土地入股的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1953年春，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社由個別試辦發(fā)展到在全國農(nóng)村普遍試辦的階段。1953年12月中共中央通過《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，全國農(nóng)業(yè)互助合作運動進入以全面發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為中心的階段。[⑥]
盡管1954年憲法第8條第1款宣告：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權和其他生產(chǎn)資料所有權”，然而憲法的一紙宣告擋不住社會主義改造的滾滾潮流，到1956年，全國農(nóng)村已基本取消土地的農(nóng)民所有制，建立土地的集體所有制。

1956年6月30日通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第2條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉為合作社集體所有……”第13條第1款規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉為合作社集體所有。”第16條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應該抽出一定數(shù)量的土地分配給社員種植蔬菜……社員原有的墳地和房屋地基不必入社……”其中，“分配給社員種植蔬菜”的土地就是后來被冠以專門稱謂的“自留地”。從第16條的規(guī)定可知，社員對自留地只享有使用權，而不享有所有權。
1961年6月15日中共中央制定的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》第17條規(guī)定：“全大隊范圍內的土地，都歸生產(chǎn)大隊所有，固定給生產(chǎn)隊使用……”。第43條規(guī)定：“社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權利……”

可見，從農(nóng)民個體經(jīng)濟向農(nóng)村集體經(jīng)濟的轉變，導致農(nóng)民從土地改革中獲得的土地所有權大部分變成了集體的土地所有權，農(nóng)民手中只剩下墳地和房屋地基的所有權以及房屋所有權。相應的，土地改革后發(fā)給農(nóng)民的土地房產(chǎn)所有證上記載與土地相關的內容除墳地和房屋地基以外，都已失去效力。然而，根據(jù)1963年3月20日中共中央《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，社員宅基地應當歸生產(chǎn)隊集體所有，社員只享有宅基地的使用權。[⑦]到此，農(nóng)民的宅基地所有權也喪失殆盡。
在農(nóng)民的土地所有權轉變?yōu)榧w的土地所有權的進程中，土地登記基本被遺忘，1953年至1982年這段時間基本可以認為是中國沒有土地登記的一段時期。

三、1982年－2002年：土地登記以實施土地管理和確認、保護土地產(chǎn)權為主要目的
1982年憲法以根本法的形式確立了中國的土地公有制，即城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有。[⑧]1988年憲法修正案允許土地的使用權依照法律的規(guī)定轉讓。[⑨]至此，1982年之后的中國土地登記制度便大致以城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有為基礎逐步展開。

（一）作為地籍管理重要內容的土地登記
1982年5月，農(nóng)業(yè)部設立土地管理局，開始在不同類型的縣開展土地調查、土地登記、土地統(tǒng)計工作試點工作。1986年8月1日，國家土地管理局正式成立，并設立地籍管理司，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)地籍工作。1998年4月8日，國務院機構改革組建國土資源部，內設地籍管理司，將組織、指導和規(guī)范土地登記作為其重要職能。[⑩]可見，至少從1986年起，土地登記就成為了地籍管理的內容，[11]而且，土地登記被長期認為是“地籍管理的核心”。[12]
在地籍管理中，土地調查、地籍調查和土地登記有著密切的關聯(lián)。1984年至1996年進行的全國第一次土地調查形成的“土地詳查成果是進行初始土地登記的基礎資料”， “土地詳查成果中的數(shù)據(jù)、圖件交集體土地所有者或國有土地使用者核實，作為上述土地所有者、使用者申請土地登記的依據(jù)”，[13]可以說沒有詳細的土地調查，初始土地登記將無法開展。依據(jù)國家土地管理局或者國土資源部的關于土地登記的規(guī)范性文件，在土地登記程序中，地籍調查是必經(jīng)的程序。[14]同時，變更土地登記又會帶來地籍資料的更新。

（二）以確認土地產(chǎn)權為目的的土地登記
1987年10月4日國家土地管理局《關于加強地籍管理工作的通知》中認為，“土地登記是依法對土地使用權和所有權提出申請，進行審批、注冊登記，確認土地所有權和使用權，發(fā)放土地證書的法律程序。”
與20世紀50年代初確認農(nóng)民的私人土地所有權和國有土地使用權等土地產(chǎn)權不同，從20世紀80年代初開始，土地登記確認的土地產(chǎn)權為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)所有權、[15]集體土地所有權、國有土地使用權、[16]集體土地使用權等。

（三）以保護土地產(chǎn)權為目的的土地登記
在1987年開展土地登記發(fā)證試點工作時，土地登記就被認為具有“保護國有土地使用者，集體土地所有者及其建設用地使用者的合法權益”的目的。[17]1998年的《土地管理法》首次以法律的形式肯定了土地登記具有的保護土地產(chǎn)權的作用，[18]緊隨其后的1998年《土地管理法實施條例》再次強調了該作用。[19]

（四）以實施土地管理為目的的土地登記
1．土地管理與土地登記相結合。1986年3月21日中共中央、國務院發(fā)布的《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》中要求：“在全面清查非法占地的基礎上，各地要對所有非農(nóng)業(yè)用地進行登記和發(fā)證，建立健全地籍管理制度。”
2．土地登記中包含土地管理。至少從1989年起，土地登記申請書中就必須注明土地用途，[20]土地用途變更還應當申請土地用途變更登記。[21]到1995年，更是將土地的等級和價格也列入了土地登記申請書的內容。[22]
3．土地登記是土地管理的重要內容。土地登記是“土地管理的一項重要日常工作”，土地登記被“列入土地管理的重點工作之一”。 [23]
1993年，土地登記在土地管理中的地位驟然上升。1993年6月1日國家土地管理局發(fā)布的《關于進一步加強土地登記工作的通知》中認為，土地登記是土地管理工作的基礎和核心。隨著土地市場的建立與發(fā)展，土地登記已成為規(guī)范管理土地市場的關鍵措施。時任副總理的鄒家華同志也指出，離開了土地登記，土地管理部門對土地使用權出讓和轉讓就很難實施有效管理。[24]

下面三個規(guī)范性文件更加詳細的闡述了土地登記在土地監(jiān)管中的重要地位：
1993年7月26日國家土地管理局發(fā)布的《關于加強宏觀調控管好地產(chǎn)市場的通知》第6條指出：“土地管理部門要通過土地登記，依法對土地交易行為進行審核監(jiān)督。主要審核監(jiān)督土地權屬、土地轉讓價格、土地出讓合同的履行、繳納土地稅費的情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時依法處理。”
1997年6月25日國家土地管理局《關于認真貫徹中發(fā)[1997]11號文件精神切實加強變更土地登記工作的通知》中指出：“土地權屬管理是土地管理的核心內容，土地登記是土地權屬管理的重要措施和手段，它不僅是依法確認土地權屬、保護和管理土地的重要制度和關鍵環(huán)節(jié)，也是掌握土地動態(tài)變化的重要途徑。因此，加強土地管理，切實保護耕地，必須切實加強土地登記工作，特別是土地權屬的變更登記。中發(fā)[1997]11號文件規(guī)定：‘國有土地使用權轉讓，必須依法進行土地權屬變更登記，未經(jīng)登記的，屬于非法轉讓，要依法查處。’再一次明確了我國土地登記制度的性質。為認真貫徹落實通知精神，依法加強變更土地登記，強化土地產(chǎn)權管理，制止非法用地行為，保護土地權利人的合法權益，維護土地的社會主義公有制，現(xiàn)通知如下……”

2001年11 月9日國土資源部發(fā)布的《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》認為，依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作……是保護農(nóng)民土地合法權益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本途徑；是解決農(nóng)村土地管理問題的有效措施；是國土資源統(tǒng)一管理的要求；是全面落實《土地管理法》和宣傳有關土地政策的重要措施。

（五）以保護耕地為目的的土地登記
2001年11 月9日國土資源部發(fā)布的《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》認為，依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作，是強化耕地保護機制，調動億萬農(nóng)民自覺保護耕地積極性的重要舉措。

（六）以實施土地管理之外的行政管理為目的的土地登記
這主要指以土地登記為依據(jù)的征稅行政行為。1988年5月18日國家土地管理局《關于擴大土地登記發(fā)證試點和開展城鎮(zhèn)國有土地使用權申報工作的通知》中指出：“為適應土地管理、土地使用制度改革和國家即將開征土地使用費（稅）的需要，擬在擴大土地登記發(fā)證試點的同時，在全國城鎮(zhèn)普遍開展國有土地使用權申報工作。”1988年5月18日國家土地管理局頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權申報工作的若干規(guī)定》第6條規(guī)定：“……土地使用單位或個人必須在規(guī)定的期限內和指定的地點向土地所在地的縣級土地管理機關提出申報，填寫土地登記申請書，對于無正當理由在限定的時間內沒有提出申報而造成漏稅的，可以按照漏稅的有關規(guī)定進行處理。”

（七）以公示物權、保護交易安全為目的的土地登記
1989年《土地登記規(guī)則》對第三者查閱土地登記文件資料進行了嚴格限制。[25]之后，1990年的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》首次允許國有土地使用權登記文件的公開查閱。[26]1995年《土地登記規(guī)則》對土地登記文件資料的查閱有所放開，允許受讓人、抵押權人和承租人申請查閱土地登記文件資料。[27]

1998年12月27日發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第3條第3款規(guī)定：“土地登記資料可以公開查詢。”但是缺乏具體規(guī)定，實踐中很難操作。據(jù)此不難看出，1982年至2002年這段時間，借助于土地登記來公示物權、保護交易安全的目的并未得到土地管理機關的重視。
（八）小結

在1982年－2002年這段時期，中國的土地登記仍然具有多種目的，但是以實施土地管理和確認、保護土地產(chǎn)權為主要目的。
1986年國家土地管理局設立之時，土地登記就被納入了地籍管理的范疇。此后，由于土地登記一直是地籍管理機構的一項職能，土地登記成為地籍管理的重要內容就不足為怪了。隨著20世紀90年代初中國土地市場的建立和發(fā)展，借助于土地登記來管理土地市場成為了土地管理部門的一種喜好。這種管理主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是在登記審查時，加大審查力度，對于各種違法的土地產(chǎn)權變更不予登記；二是利用土地登記資料來統(tǒng)計土地利用信息，以此作為實施土地管理的事實依據(jù)。鑒于中國的土地登記由土地管理部門負責，土地管理部門借助于土地登記來實施土地管理自然就無可非議。

通過土地登記來確認土地產(chǎn)權，明確土地物權的歸屬，猶如給土地產(chǎn)權人吃了一顆“定心丸”，使土地產(chǎn)權人可以安心的利用土地。即便在將來發(fā)生土地糾紛，土地登記也可以作為解決土地糾紛的證據(jù)。如果有人侵犯土地產(chǎn)權，經(jīng)過土地登記的土地物權亦可受到法律的保護。自1987年開展土地登記發(fā)證試點以來，土地登記就一直具有保護土地產(chǎn)權的重要作用。

四、2002年－2007年：土地登記彰顯保護土地物權交易安全的目的
（一）以公示物權、保護交易安全為目的的土地登記
早在2000年，國土資源部就開始了土地登記公開查詢試點工作。[28]2002年12月4日國土資源部發(fā)布的《土地登記資料公開查詢辦法》正式確立了土地登記資料公開查詢制度，[29]通過土地登記來公示物權、保護交易安全的目的得以彰顯。至此，土地登記不僅可以確認和保護土地物權人的物權，而且可以借助于土地登記資料的公開查詢，使土地物權人之外的主體方便的查詢土地物權信息，保護土地物權的交易安全。土地登記的保護范圍便從土地物權人擴展到了土地物權人之外的所有潛在交易者。

（二）作為地籍管理重要內容的土地登記
2006年6月27日國土資源部發(fā)布的《地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》中仍然將土地產(chǎn)權管理和土地登記作為地籍管理的重要內容。

（三）2007年《物權法》展示的不動產(chǎn)登記目的
《物權法》構建的不動產(chǎn)登記制度基本上是以不動產(chǎn)物權為核心的，旨在確認不動產(chǎn)物權、保護不動產(chǎn)物權和公示不動產(chǎn)物權并保護交易安全，幾乎沒有涉及不動產(chǎn)監(jiān)管。如果未來的《不動產(chǎn)登記法》沿襲《物權法》的這一理念來構建不動產(chǎn)登記制度，可能會給現(xiàn)有的土地登記制度帶來一些影響，長期以來通過土地登記來實施土地管理的目的恐怕要采用另外的方式予以實現(xiàn)。
此外，《物權法》中還出現(xiàn)了兩種新的登記形式，即異議登記和預告登記。異議登記是為了保護利害關系人的權利而進行異議登記來限制登記簿記載的權利人的權利。[30]預告登記是為了保護不動產(chǎn)物權受讓人的權利而進行預告登記來限制出讓人的物權。[31]

（四）小結：以確認土地產(chǎn)權、保護土地產(chǎn)權、保護交易安全、實施土地管理等為目的的土地登記


自從2002年《土地登記資料公開查詢辦法》發(fā)布以來，國土資源部對土地登記的目的有了更為全面的認識，一般把土地登記視為可以實現(xiàn)多種目的的一種手段，這些目的包括確認土地產(chǎn)權、保護土地產(chǎn)權、保護交易安全、實施土地管理等。例如，2003年11月14日國土資源部《關于進一步規(guī)范土地登記工作的通知》中認為：“土地登記作為一項重要的法律制度，對明確土地產(chǎn)權關系，保護土地權利人的利益，保障土地交易安全，維護土地市場秩序具有重要的作用……規(guī)范土地登記行為，是規(guī)范土地市場、加強土地管理的一項重要措施，是把“三個代表”重要思想落到實處，真正保障土地權利人合法權益的具體體現(xiàn)……土地權屬是土地管理的重要內容，是土地登記的核心環(huán)節(jié)，要把土地權屬放在土地登記的首要位置，確保登記的土地權屬準確、合法、有效……”2006年5月25日國土資源部《關于印發(fā)〈全國土地登記規(guī)范化檢查方案〉的通知》指出：“為進一步規(guī)范土地登記工作，充分發(fā)揮土地登記對于嚴格土地管理，保護土地權利人合法權益，促進土地市場健康發(fā)展的重要作用……”
五、評析與展望
在不同的歷史時期，中國的土地登記有著不同的目的；在同一個歷史時期，中國的土地登記有著多元的目的，當然，在各種目的之間存在著主次之分。1949年以來，中國的土地登記分別經(jīng)歷了建國初期的以推動生產(chǎn)力發(fā)展為根本目的到改革開放之后以實施土地管理和確認、保護土地產(chǎn)權為主要目的，再到2002年以來彰顯公示物權變動、保護土地物權交易安全的目的。2007年通過的《物權法》確立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，在未來不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下，土地登記將會延續(xù)怎樣的目的呢？我認為，首先，將來的土地登記仍然會具有多元目的；其次，在多元目的中，哪些目的會成為主要目的要視將來不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構的設置而定。

當下中國的理論界和實務界對于如何統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機構尚未達成共識，基于本文的主題，可以將各方的意見分成兩種：其一，由現(xiàn)有的土地管理部門負責不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；其二，由土地管理部門之外的主體負責不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。
如果按照第一種意見，由土地管理部門負責不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，那么將很難避免土地管理部門繼續(xù)把土地登記作為實施土地管理的一種重要手段；如果按照第二種意見，由土地管理部門之外的主體負責不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，例如，由司法行政機關負責，那么土地管理部門即使要借助于土地登記來實施土地管理，也只能依據(jù)司法行政機關提供的登記信息來實現(xiàn)此目的，而不能像以前那樣利用自己下屬的登記機構來達到此目的。這樣，土地登記的行政管理目的必將被大大削弱，借助于土地登記來實施土地管理將會從1982年以來土地登記的主要目的演變?yōu)楦綆康模绠斚露悇詹块T要以土地變更登記為依據(jù)來征稅，致使土地登記附帶具有征稅的目的一樣。無論按照上述第一種意見還是第二種意見來設置不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構，根據(jù)2007年《物權法》第6條、第9條、第18條等的規(guī)定，土地登記的確認、保護土地物權和保護土地物權交易安全的兩個目的將會是未來土地登記的兩大主要目的。也就是說，上述兩種意見對于土地登記目的的關鍵影響在于借助于土地登記來實施土地管理會不會繼續(xù)成為土地登記的主要目的。
綜上，中國未來的土地登記將仍然具有多元目的，在多元目的中，確認、保護土地物權和保護土地物權交易安全將會成為兩大主要目的。至于土地登記的行政管理目的能否被削弱，要視不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構的設置而定。

注釋:

[②] 參見山菊滿坡：“56年前的土地房產(chǎn)證”；半心望峰：“中華人民共和國的第一批房產(chǎn)證”。

[③] 1949年《共同綱領》第四章經(jīng)濟政策第27條規(guī)定：“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農(nóng)民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團體，經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現(xiàn)耕者有其田。”1950年《中華人民共和國土地改革法》第1條規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”

[④] 1950年3月31日政務院頒布的《契稅暫行條例》第3條規(guī)定：“凡土地房屋之買賣、典當、贈與或交換，均應憑土地房屋所有證并由當事人雙方訂立契約，由承受人依照本條例完納契稅。”1951年2月12日政務院公布《關于土地房產(chǎn)所有證收費的決定》?！稕Q定》規(guī)定，凡在土地改革以后發(fā)給土地證時，應一律收取土地證費，其收費標準一般分為兩類：水田及場院、宅基，每市畝收5市斤；早地，每市畝收2.5市斤。對地廣人稀土地饒瘠的地區(qū)，土地證收費標準可酌予降低，由各級人民政府制訂實施辦法，報請財政部備案。1951年6月23日財政部發(fā)布《農(nóng)業(yè)稅查田定產(chǎn)工作實施綱要》，“為貫徹農(nóng)業(yè)稅依率計征”而部署“查清田畝，定實產(chǎn)量”工作。

[⑤] 謝在全：《民法物權論》，中國政法大學出版杜1999年版，第57頁。

[⑥] 《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》第一次完整地提出了我國農(nóng)業(yè)社會主義逐步改造的具體道路，即個體農(nóng)民經(jīng)過具有社會主義萌芽的互助組，至半社會主義性質的初級化，再到完全社會主義性質的高級化。

[⑦] 1963年3月20日中共中央《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中指出：“社員宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。生產(chǎn)隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。”

[⑧] 1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”

[⑨] 1988年4月12日通過的《中華人民共和國憲法修正案》第2條將憲法第10條第4款：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”

[⑩] 國土資源部地籍管理司的職能如下：擬定地籍管理辦法，擬定土地調查、動態(tài)監(jiān)測、地籍調查和統(tǒng)計的技術規(guī)范、標準，組織土地資源現(xiàn)狀調查、動態(tài)監(jiān)測、地籍權屬調查、變更調查及統(tǒng)計；擬定土地確權、登記、發(fā)證和權屬糾紛調處規(guī)則和權屬管理辦法，承擔調處重大土地權屬糾紛。

[11] 1987年10月4日國家土地管理局《關于加強地籍管理工作的通知》中認為，“當前，我國地籍管理工作主要包括土地調查、土地登記、土地統(tǒng)計和土地分等定級四方面工作……”1992年1月31日國家土地管理局發(fā)布的《日常地籍管理辦法〈農(nóng)村部分〉(試行)》中也將土地初始登記和變更登記納入了地籍管理。



[12] 1990年4月17日國家土地管理局《關于認真做好地籍調查、土地登記發(fā)證等工作的通知》中指出：“土地登記發(fā)證是地籍管理的核心，各地要根據(jù)《土地登記規(guī)則》的要求 ，對經(jīng)過地籍調查達到“權屬合法、界址清楚、面積準確”的宗地及時進行注冊登記，頒發(fā)土地證書。”1991年9月13日國家土地管理局《關于認真做好城鎮(zhèn)土地登記工作的通知》指出：“土地登記是地籍管理的核心，也是土地管理的一項重要日常工作，各級土地管理部門，要把土地登記列入土地管理的重點工作之一……”

[13]國家土地管理局1991年11月27日發(fā)布的《關于利用土地詳查成果進行土地登記有關問題的通知》中指出，“充分利用土地詳查成果，作好初始土地登記，盡快建立健全土地登記制度……土地詳查成果是進行初始土地登記的基礎資料，土地詳查完成后（未進行土地權屬調查的，必須按規(guī)程和補充規(guī)定進行補充調查），應將土地詳查成果中的數(shù)據(jù)、圖件交集體土地所有者或國有土地使用者核實，作為上述土地所有者、使用者申請土地登記的依據(jù)。”

[14] 1995年《土地登記規(guī)則》第6條：“土地登記依照下列程序進行：(一)土地登記申請；(二)地籍調查；(三)權屬審核；(四)注冊登記；(五)頒發(fā)或者更換土地證書。

[15] 國家城市建設總局1982年3月27日發(fā)布的《關于城市（鎮(zhèn)）房地產(chǎn)產(chǎn)權產(chǎn)籍管理暫行規(guī)定》中規(guī)定：“凡在城鎮(zhèn)范圍內的房地產(chǎn)，不論屬于國家、集體或個人所有，均須到當?shù)胤抗軝C關辦理產(chǎn)權登記，領取房地產(chǎn)所有證。”

[16] 1986年6月25日通過的《中華人民共和國土地管理法》第9條規(guī)定：“集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權。全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權。”1990年5月19日國務院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第16條規(guī)定：“土地使用者在支付全部土地使用權出讓金后，應當依照規(guī)定辦理登記，領取土地使用證，取得土地使用權。”

[17] 1987年11月10日國家土地管理局《關于開展土地登記發(fā)證試點工作的通知》中指出：“為了維護社會主義土地公有制，保護國有土地使用者，集體土地所有者及其建設用地使用者的合法權益，應對其使用權和所有權進行注冊、登記，核發(fā)證書。”

[18] 1998年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第13條規(guī)定：“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”

[19] 1998年12月27日發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第3條第1款規(guī)定：“國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權和土地使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”

[20] 1989 年11月18日國家土地管理局發(fā)布的《土地登記規(guī)則》第13條：“土地登記申請書應載明下列基本事項，并由申請者簽名蓋章。（1）申請者名稱、地址；（2）土地座落、面積、用途；（3）土地所有權、使用權、他項權利權屬來源的證明；（4）其他。”

[21] 1993年2月23日國家土地管理局發(fā)布的《關于變更土地登記的若干規(guī)定》中規(guī)定的變更土地登記的范圍包括：土地權屬變更登記、他項權利變更登記、更名登記、更址登記、土地用途變更登記、注銷登記。

[22] 1995年12月28日國家土地管理局發(fā)布的《土地登記規(guī)則》第11條規(guī)定：“……土地登記申請書應當載明……(1)申請者名稱、地址；(2)土地座落、面積、用途、等級、價格；(3)土地所有權、使用權和土地他項權利權屬來源證明；(4)其他事項。

[23] 1991年9月13日國家土地管理局《關于認真做好城鎮(zhèn)土地登記工作的通知》指出：“土地登記是地籍管理的核心，也是土地管理的一項重要日常工作，各級土地管理部門，要把土地登記列入土地管理的重點工作之一……”

[24] 參見1993年6月1日國家土地管理局《關于進一步加強土地登記工作的通知》。

[25] 1989 年11月18日國家土地管理局發(fā)布的《土地登記規(guī)則》第39條：“土地登記文件資料的查閱，按土地管理部門規(guī)定辦理。不經(jīng)允許不得向第三者提供或者公布。”

[26] 1990年5月19日國務院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第7條規(guī)定：“土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止及有關的地上建筑物、其他附著物的登記，由政府土地管理部門、房產(chǎn)管理部門依照法律和國務院的有關規(guī)定辦理。登記文件可以公開查閱。”

[27] 1995年《土地登記規(guī)則》第62條規(guī)定：“土地登記文件資料的查閱，按照土地管理部門規(guī)定辦理。未經(jīng)允許不得向第三者提供或者公布,土地使用權轉讓、抵押和出租應當以土地登記文件資料為準。需要查詢土地登記文件資料的，受讓人、抵押權人和承租人應當提出書面請求。凡符合查詢規(guī)定的，土地管理部門應當出具書面查詢結果或資料。”

[28] 2000年2月14日國土資源部《關于開展土地登記公開查詢試點工作的通知》中指出：“……土地登記公開查詢是土地登記制度的重要組成部分，是加強土地市場規(guī)范化管理，建立公開、公平、公正的市場秩序的重要措施，是依法保護土地權利人的合法權益，樹立政府部門形象的基本要求，也是檢驗地籍管理等各項土地管理工作的重要手段……”

[29] 2002年12月4日國土資源部發(fā)布的《土地登記資料公開查詢辦法》第1條規(guī)定：“為規(guī)范土地登記資料的公開查詢活動，保證土地交易安全，保護土地權利人的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。”第2條 本辦法所稱土地登記資料，是指：（1）土地登記結果，包括土地登記卡和宗地圖；（2）原始登記資料，包括土地權屬來源文件、土地登記申請書、地籍調查表和地籍圖。對前款第（1）項規(guī)定的土地登記結果，任何單位和個人都可以依照本辦法的規(guī)定查詢。第3條 本辦法第2條第1款第（2）項規(guī)定的原始登記資料，依照下列規(guī)定查詢：（1）土地權利人、取得土地權利人同意的單位和個人有權查詢其土地權利范圍內的原始登記資料；（2）土地登記代理機構有權查詢與其代理業(yè)務直接相關的原始登記資料；（3）國家安全機關、公安機關、檢察機關、審判機關和紀檢監(jiān)察部門有權查詢與調查、處理案件有關的原始登記資料。

[30] 《物權法》第19條第2款規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。”

[31] 《物權法》第20條規(guī)定：“當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產(chǎn)物權的協(xié)議，為保障將來實現(xiàn)物權，按照約定可以向登記機構申請預告登記。預告登記后，未經(jīng)預告登記的權利人同意，處分該不動產(chǎn)的，不發(fā)生物權效力。預告登記后，債權消滅或者自能夠進行不動產(chǎn)登記之日起三個月內未申請登記的，預告登記失效。”