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　　「內(nèi)容提要」本文認(rèn)為，行政行為對任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力即公定力。公定力并非源于行政主體的自我確信、法律關(guān)系的穩(wěn)定性或既得權(quán)利的保護(hù)，而源于包括相對人在內(nèi)的社會對行政主體作為公共利益代表者、維護(hù)者和分配者的一致信任。本文指出，任何行政行為都具有公定力，認(rèn)為無效行政行為不具有公定力的“有限公定力說”必將導(dǎo)致政治上的無政府主義、破壞行政法治所要求的良好秩序和損害公共利益，并將置相對人無所適從的境地、使其承擔(dān)不公平的法律責(zé)任。本文認(rèn)為，行政行為的公定力支配著行政行為的其他效力規(guī)則、其他主體的意思表示規(guī)則、行政救濟(jì)規(guī)則和民事糾紛的處理規(guī)則，不僅是一個基本的行政法原理，而且也是由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神。

　　一、公定力序說

　　在大陸法系國家，行政法是作為公法的一個重要法律部門而存在的。在我國，行政法也是作為區(qū)別于民商法而存在的一個獨立部門法。這種區(qū)別是多方面的。就行政行為與民事法律行為[1]而言，“行政行為最重要的特色在于，盡管是有瑕疵的行為，但這種行為也具有公定力，對方仍有服從的義務(wù)。”[2]行政行為的公定力，是指行政行為一經(jīng)作出，即對任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。正如日本學(xué)者杉村敏正教授所指出的，“行政處分之公定力謂，即令行政處分本身應(yīng)具備之法律要件是否齊全尚成疑問，在有權(quán)限之行政機關(guān)或法院于依法令所定之程序確定其為不生效力之前，要求任何人均應(yīng)認(rèn)其為具有拘束力之適法妥當(dāng)之行政處分之力；行政處分因具有這樣的公定力，任何人均不得以自己之判斷而否認(rèn)其拘束力。”[3] 行政行為的這一法律效力是民事法律行為所不具有的。在民事法律關(guān)系中，一方當(dāng)事人所作的意思表示，即使是一種單方面的意思表示（如合同的解除、親權(quán)人對兒子居所的指定），另一方當(dāng)事人認(rèn)為該意思表示缺乏相應(yīng)要件的，在法院作出有效判決前，就沒有予以承認(rèn)的必要。

　　行政行為的公定力不僅是一個基本的行政法原理，而且也是一種由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神，支持著一系列法律規(guī)則。然而，對行政行為的公定力并沒有一個特定的法律規(guī)范加以明確規(guī)定，同時我國的行政法學(xué)起步很晚，因而在理論上多年來對這一問題未能予以充分重視，甚至存在著一些將公定力與確定力相混淆的不正確的提法，[4] 在實踐中也普遍存在著漠視行政行為的公定力和行政權(quán)威的現(xiàn)象。直到最近，個別行政法學(xué)論著才對行政行為的公定力作了簡要討論。[5]因此，認(rèn)真、深入地研究行政行為的公定力，對于行政法基本原理的奠定，相應(yīng)法律規(guī)則的建立，行政權(quán)的充分尊重，法律的準(zhǔn)確適用，案件性質(zhì)的認(rèn)定和責(zé)任的承擔(dān)，都具有重要的意義。

　　二、公定力的理論依據(jù)

　　行政行為為什么具有公定力？德國行政法學(xué)的奠基人梅耶爾（Otto Mayer）和當(dāng)代行政法學(xué)者福斯特霍福（Ernst Forsthoff）提出了“自我確信說”。他們認(rèn)為，法律是具有強制力和約束力的；合法的行政行為與合法的判決一樣，其法律效力來源于法律；對有爭議的行政行為之所以具有法律效力，是因為作出該行為的行政主體在作出時自己是確信該行為符合法律的；行政主體享有國家賦予的行政權(quán)，因而行政主體也具有像法院確信自己的判決為合法一樣，確信自己的意思表示為合法的權(quán)力。[6] 在當(dāng)代西方法學(xué)中，公定力的通說之一是“法安說”。該說認(rèn)為，有爭議的行政行為之所以具有公定力，是由于實定法規(guī)范的承認(rèn)。實定法規(guī)范之所以作這樣的承認(rèn)，是為了避免行政法所保護(hù)的社會關(guān)系的混亂，保護(hù)行政主體與相對人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定和安全。[7]西方學(xué)者對法安說的闡述，是以法國著名公法學(xué)家狄驥的社會聯(lián)帶主義法學(xué)或社會團(tuán)體主義法學(xué)為理論基礎(chǔ)的。荻驥認(rèn)為，法律行為作為主體的一種內(nèi)在意志，本身并不具有取得社會承認(rèn)和保護(hù)的法律效力，而是法律規(guī)范即客觀法確認(rèn)的結(jié)果?？陀^法之所以賦予公務(wù)主體的主觀意志以公定力，是因為公務(wù)主體與公眾之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的社會聯(lián)帶關(guān)系。法律的目的和作用就在于保護(hù)和促進(jìn)社會聯(lián)帶關(guān)系即社會秩序，如果法律不確認(rèn)有爭議公務(wù)行為的公定力就違背了這一目的。[8] 在當(dāng)代西方法學(xué)中，公定力理論根據(jù)的另一通說就是“既得權(quán)說”。該說認(rèn)為，法律之所以承認(rèn)行政行為的公定力，是為了保護(hù)相對人因信任合法行政行為所已取得的權(quán)利和不特定公眾因信任“侵益行政行為”而已取得的權(quán)利。[9]