長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社濫用市場(chǎng)支配地位(強(qiáng)制交易)案[1]
【案情】
2004年1月16日，長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣農(nóng)村信用合作社聯(lián)合社(下稱長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社)與中國(guó)太平洋人壽保險(xiǎn)股份有限公司宜昌中心支公司(下稱太保宜昌支公司)簽訂《借款人人身意外傷害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)合作協(xié)議書(shū)》，該協(xié)議約定，由長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社代理銷(xiāo)售太保宜昌支公司的 “借款人人身意外傷害保險(xiǎn)”，并按銷(xiāo)售保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額收取一定比例的手續(xù)費(fèi)。2005年3月28日，長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社又與人保長(zhǎng)陽(yáng)支公司簽訂關(guān)于代理銷(xiāo)售“國(guó)壽安心卡”的協(xié)議，險(xiǎn)種仍為“借款人人身意外傷害保險(xiǎn)”。2005年3月1日，長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社對(duì)各信用社制發(fā)長(zhǎng)信聯(lián)發(fā)(2005)第28號(hào)文，該文規(guī)定 “全年實(shí)現(xiàn)人壽公司和太平洋公司的《借款人人身意外傷害保險(xiǎn)》業(yè)務(wù)代理收入2.6萬(wàn)元，……對(duì)未完成意外傷害保險(xiǎn)代理收入計(jì)劃的，按計(jì)劃差額的80%在績(jī)效工資中抵扣。”
2005年4月13日，長(zhǎng)陽(yáng)市工商局接到借款人舉報(bào)稱，長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社在發(fā)放貸款的過(guò)程中，強(qiáng)制要求借款人購(gòu)買(mǎi)“借款人人身意外傷害保險(xiǎn)”，否則不予發(fā)放貸款。工商局經(jīng)審查后于4月21日立案，并經(jīng)進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)定長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社在銷(xiāo)售“借款人人身意外傷害保險(xiǎn)”過(guò)程中，對(duì)種養(yǎng)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑工程、煤炭水利四大行業(yè)和發(fā)放貸款人認(rèn)為其信用不良的借款人，要求其必須購(gòu)買(mǎi)“借款人人身意外傷害保險(xiǎn)”。以2005年3月為例，該月長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社共發(fā)放貸款52筆，其中，與四大風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)有關(guān)的以及發(fā)放貸款人認(rèn)為其信用不良的借款人共計(jì)35人，借款人購(gòu)買(mǎi)“借款人人身意外傷害保險(xiǎn)”共計(jì)35筆，長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社收繳保費(fèi)5610元。
市工商局于7月25日舉行聽(tīng)證會(huì)后，8月30日作出宜市工商處字(2005)157號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，認(rèn)定長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社濫用其獨(dú)占地位，在發(fā)放貸款活動(dòng)中要求借款人購(gòu)買(mǎi)其指定保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的保險(xiǎn)，屬于國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》第四條規(guī)定的違法行為，違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條之規(guī)定，依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十三條的規(guī)定，責(zé)令長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社停止違法行為，并處罰款6萬(wàn)元。
2005年9月9日，長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社不服工商局作出的上述行政處罰，向湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院(下稱一審法院)提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，長(zhǎng)陽(yáng)信用社的行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條的規(guī)定，市工商局依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十三條的規(guī)定，責(zé)令長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社停止違法行為，并處罰款6萬(wàn)元，法律依據(jù)充分。故依法判決維持被告市工商局作出的處罰決定。此后，長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社以其不是獨(dú)占地位經(jīng)營(yíng)者且其行為未排除競(jìng)爭(zhēng)、市工商局非適格處罰主體且處罰程序違法等為由，向湖北省宜昌市中級(jí)人民法院(下稱二審法院)上訴。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為依法具有處罰權(quán)，且其作出的行政處罰程序合法。信用社是依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，其在辦理貸款業(yè)務(wù)中，代理銷(xiāo)售“借款人人身意外傷害保險(xiǎn)”具有強(qiáng)制性和指定性，其結(jié)果是潛在排擠了其他保險(xiǎn)公司的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，原一審法院判決維持正確。故判決駁回上訴，維持原判。[2]
【問(wèn)題】
(1)反壟斷法的執(zhí)行主體問(wèn)題
(2)對(duì)壟斷違法行為的司法和行政兩種處理途徑及其區(qū)別與聯(lián)系
【分析】
以下根據(jù)反壟斷法的基礎(chǔ)理論，并依據(jù)我國(guó)新頒布的《反壟斷法》及其他實(shí)質(zhì)意義上的反壟斷法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本案的實(shí)際情況，簡(jiǎn)要分析上述兩個(gè)問(wèn)題：
一、反壟斷法的執(zhí)行主體問(wèn)題
本案系行政訴訟，原告長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社對(duì)市工商局提起行政訴訟的依據(jù)之一，是認(rèn)為市工商局無(wú)權(quán)以濫用市場(chǎng)支配地位為由對(duì)作為金融機(jī)構(gòu)的原告作出行政處罰。這就引出了本案值得思考的第一個(gè)問(wèn)題，工商局是否有權(quán)對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷違法行為進(jìn)行查處，即反壟斷法的執(zhí)行主體問(wèn)題。
反壟斷法的執(zhí)行主體，是指反壟斷法執(zhí)行職責(zé)的承擔(dān)者和相應(yīng)權(quán)力的享有者。[3] 由于本案判決時(shí)我國(guó)《反壟斷法》尚未頒布，根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為包括一般的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和壟斷行為。[4] 因此，在分析本案的反壟斷法執(zhí)行主體問(wèn)題時(shí)，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)案件當(dāng)時(shí)我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中實(shí)質(zhì)意義上的反壟斷法律條款進(jìn)行分析。如該法第3條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查;法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。” 此外，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》還專設(shè)第三章，對(duì)監(jiān)督檢查執(zhí)法主體的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定。并且在當(dāng)時(shí)，據(jù)此，工商行政管理機(jī)關(guān)成為法定的對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為的監(jiān)督檢查主體，即反壟斷法執(zhí)行主體。并且，法律和行政法規(guī)可以作出由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的規(guī)定。
本案中，原告長(zhǎng)陽(yáng)信用聯(lián)社認(rèn)為市工商局不是適格處罰主體的重要理由，是認(rèn)為其屬于金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2004年11月16日313號(hào)批復(fù)中的意見(jiàn)，對(duì)其濫用市場(chǎng)支配地位的行為應(yīng)當(dāng)由國(guó)家銀監(jiān)會(huì)查處。對(duì)此主張，我們從上述關(guān)于我國(guó)當(dāng)時(shí)法律對(duì)反壟斷法執(zhí)行主體的規(guī)定，以及行政法基本原理和規(guī)定可以不難得出：銀監(jiān)會(huì)的文件不屬于行政法規(guī)，而其上位的我國(guó)《商業(yè)銀行法》并未規(guī)定銀監(jiān)會(huì)有權(quán)查處金融機(jī)構(gòu)濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為。因此，原告的該主張明顯欠缺法律依據(jù)，不能成立。本案被告市工商局作為法定的反壟斷(不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng))的執(zhí)行主體，有權(quán)對(duì)原告進(jìn)行行政處罰。
最后，需重視的問(wèn)題是，我國(guó)新頒布且即將施行的《反壟斷法》規(guī)定的關(guān)于反壟斷法執(zhí)行主體的規(guī)定，與本案涉及法律關(guān)于反壟斷(不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng))執(zhí)行主體的規(guī)定是不同的。我國(guó)《反壟斷法》第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu))依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。”據(jù)此，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是我國(guó)法定的反壟斷法執(zhí)法主體，其有權(quán)授權(quán)省級(jí)政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)依法執(zhí)行反壟斷法的執(zhí)法工作。由此可見(jiàn)，我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施后，使我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有較高的層次，而且成為一個(gè)反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，其職權(quán)范圍亦較此前的法律規(guī)定范圍更寬、更具強(qiáng)制性權(quán)力。這些都對(duì)我國(guó)反壟斷法的司法實(shí)踐具有重要意義。
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