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　　摘 要：以天津為例，介紹了“以宅基地換房”的涵義。然后從政策、整理潛力以及實證方面分析大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部“以宅基地換房”的可行性。最后指出了“以宅基地換房”需要關(guān)注的幾個問題。

　　關(guān)鍵詞：以宅基地換房，城鄉(xiāng)結(jié)合部，可行性

　　一、問題的提出

　　隨著國民經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展和社會的全面進步，城市建設(shè)量日益增大，城市建設(shè)所需的建設(shè)用地不斷增加，土地資源緊張已成為大城市經(jīng)濟實現(xiàn)再發(fā)展的制約因素之一。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市建成區(qū)與廣大農(nóng)村地區(qū)相連接的特殊經(jīng)濟地理區(qū)域，作為城市擴展的前沿陣地，它無疑是土地利用問題最為尖銳和集中的地區(qū)。城市規(guī)模越來越大，城市擴張與耕地保護的矛盾越來越突出。然而，一個被大多數(shù)人忽略了的事實是，隨著我國的農(nóng)業(yè)人口的急劇減少，農(nóng)村居民點用地卻在增加，且增加總量超過了城市建設(shè)用地增加總量的50%。因此，從存量土地入手，通過推進城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點整理工作，整合現(xiàn)有土地資源、集約節(jié)約利用土地，是目前發(fā)展思路的重點。據(jù)國土資源部制定的全國土地開發(fā)整理規(guī)劃，到2010年，我國將通過開發(fā)整理土地補充耕地18.27萬hm2，其中，將通過農(nóng)用地和農(nóng)村居民點整理補充耕地約11.07hm2，農(nóng)村居民點整理是破解經(jīng)濟社會發(fā)展土地資源瓶頸的有效途徑。

　　為此，全國不少地方政府積極推動各種關(guān)于農(nóng)村居民點整理的嘗試，其中，天津的“以宅基地換房”試點，為創(chuàng)新農(nóng)村宅基地整理指明了新方向，該模式已被視作集約土地以及用地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口的一箭雙雕之舉。

　　二、“以宅基地換房”的涵義

　　所謂“以宅基地換房”，就是按照承包責(zé)任制不變，可耕種土地不減，尊重農(nóng)民自愿原則，高水平規(guī)劃建設(shè)富有特色和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的一套住房，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進行復(fù)耕，而節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用于土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。

　　天津市結(jié)合本地實際，本著“試點先行、逐步展開”原則，從2005年下半年開始，市政府批準(zhǔn)在東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、津南區(qū)小站鎮(zhèn)和武清區(qū)大良鎮(zhèn)、南北辛莊村、后蒲棒村開展第一批農(nóng)村示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點工作。第一批“三鎮(zhèn)兩村”共涉及37個行政村，6.6萬農(nóng)民，規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅291萬平方米。在第一批試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2007年上半年市政府又批準(zhǔn)在西青區(qū)張家窩鎮(zhèn)、津南區(qū)八里臺鎮(zhèn)和葛沽鎮(zhèn)、漢沽區(qū)茶淀鎮(zhèn)、北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)等九個鎮(zhèn)和三個村開展第二批試點工作，共涉及92個行政村，11.1萬農(nóng)民，規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅563萬平方米。至2008年末，有十萬農(nóng)民告別鄉(xiāng)間老屋，住上有產(chǎn)權(quán)的商品房。

　　以宅基地換房建設(shè)小城鎮(zhèn)符合我國保護耕地基本國策，開辟了農(nóng)村建設(shè)用地重新整合、流轉(zhuǎn)和集約利用新路子，是解決城市發(fā)展土地資源緊張和小城鎮(zhèn)建設(shè)中資金制約的有效途徑，它對于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)居民收入差別，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　　三、大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部“以宅基地換房”的可行性

　　(一)“以宅基地換房”的政策依據(jù)

　　2004年12月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)，指出鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2006年3月，國土資源部發(fā)布的《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理集約用地，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》(簡稱52號文)，該文明確提出了兩個試點：其一穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點，也即壓縮農(nóng)村建設(shè)用地的路向;其二推進非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，也即將已有的農(nóng)村建設(shè)用地直接進入市場流通的舉措。根據(jù)國土資源部有關(guān)部門的解釋，“52號文”標(biāo)志著中國對農(nóng)村土地利用嚴格限制的政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)成為農(nóng)村集體土地入市的主體內(nèi)容。這也是天津等地土地改革的試點體制基礎(chǔ)。中共十七屆三中全會，在改革開放30年的節(jié)點上把目光再次投向農(nóng)村，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地”。這些都為“以宅基地換房”提供了政策依據(jù)。

　　(二)農(nóng)村居民點整理潛力大

　　隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民進城務(wù)工務(wù)商，不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)購置了新房，但并沒有退其農(nóng)村宅基地;另外，大部分村民在建住宅時，有意擴大住宅面積，許多農(nóng)民建新不拆舊、一戶多宅，致使農(nóng)村居民宅基地超標(biāo)嚴重以及“空心村”現(xiàn)象較普遍，造成土地資源的浪費。據(jù)統(tǒng)計，2004年底，我國農(nóng)村居民點用地規(guī)模達1653.33萬公頃，是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的4.86倍;農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地達218平方米，是城鎮(zhèn)人均用地規(guī)模的3.48倍。 “以宅基地換房”通過集中建設(shè)農(nóng)民新村，減少水、路、電等公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)對耕地的占用，提高提高土地集約利用程度;通過對騰出的宅基地進行整理統(tǒng)一復(fù)耕，緩解城市建設(shè)用地和農(nóng)村耕地占補平衡壓力，拓展城市發(fā)展空間。以華明鎮(zhèn)為例，通過以宅基地換房節(jié)約出土地3644畝，節(jié)約的建設(shè)用地面積是每年建設(shè)用地指標(biāo)的30年之和(與05年、06年市房管土地部門批準(zhǔn)東麗區(qū)的年農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)1000余畝相比)。

　　(三)“以宅基地換房”的實踐基礎(chǔ)

　　國土資源部將天津列為全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點城市，而華明鎮(zhèn)經(jīng)國家發(fā)展改革委員會批準(zhǔn)成為全國宅基地換房建設(shè)示范鎮(zhèn)的試點。2008年4月，天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在世界87個城市106個報名項目中脫穎而出，入選2010年世博會的最佳實踐區(qū)。天津“以宅基地換房”所總結(jié)的典型經(jīng)驗，為其它大城市破解土地和資金雙重難題指明了方向，并正在北京等城市進行推廣。

　　四、大城市“以宅基地換房”需要關(guān)注的幾個問題

　　(一)確保耕地占補平衡