一、國(guó)貨采購(gòu)與貿(mào)易保護(hù)

 

　　就各國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐而言，購(gòu)買國(guó)貨可謂是政府采購(gòu)制度的內(nèi)在要求。一國(guó)政府首先應(yīng)為本國(guó)國(guó)民之政府，因?yàn)槠溥\(yùn)轉(zhuǎn)資金，包括采購(gòu)資金的核心來(lái)源為對(duì)本國(guó)國(guó)民征收的稅收。其取之于民，自應(yīng)用之于民。所以，在政府采購(gòu)中，采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)公共利益和國(guó)家利益，無(wú)可厚非。

 

　　正因?yàn)槿绱?，采?gòu)國(guó)貨一直是實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家或地區(qū)一般通行的重要政策。政府采購(gòu)制度完備的國(guó)家或地區(qū)通常在法律上都對(duì)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)明確進(jìn)行了界定，并在政府采購(gòu)中實(shí)行國(guó)貨采購(gòu)優(yōu)先政策。

 

　　隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化，政府采購(gòu)所占全球市場(chǎng)份額愈來(lái)愈大，加之各國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，逐漸引起各國(guó)尤其是美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的注意，他們意識(shí)到將政府采購(gòu)繼續(xù)排除在世界多邊貿(mào)易體系之外，將不利于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

 

　　有鑒于此，東京回合談判于1979首次將政府采購(gòu)中的貨物采購(gòu)部分納入世界多邊貿(mào)易體系，最終形成《政府采購(gòu)協(xié)定》。

 

　　盡管自《政府采購(gòu)協(xié)定》實(shí)施以來(lái)，其成員一直致力于擴(kuò)大《政府采購(gòu)協(xié)定》的適用范圍，但由于其自身特點(diǎn)，即成員主體只能是由世界貿(mào)易組織成員，到目前也只是集中于美國(guó)、歐盟、日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)；其內(nèi)容只適用于簽署或加入該協(xié)定的世界貿(mào)易組織成員；其適用范圍也由成員之間通過(guò)談判確定。

 

　　因此，對(duì)于未加入政府采購(gòu)協(xié)定的國(guó)家和地區(qū)，如目前中國(guó)，仍可以只允許在其境內(nèi)生產(chǎn)的貨物進(jìn)入其政府采購(gòu)市場(chǎng)。而已加入的政府采購(gòu)的國(guó)家和地區(qū)，如日后中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)定》，也可仍只允許在其境內(nèi)生產(chǎn)的貨物進(jìn)入《政府采購(gòu)協(xié)定》適用范圍以外的政府采購(gòu)市場(chǎng)。

 

　　而從目前《政府采購(gòu)協(xié)定》成員數(shù)量、適用范圍有限的情況來(lái)看，納入《政府采購(gòu)協(xié)定》的政府采購(gòu)范圍極為有限，《政府采購(gòu)協(xié)定》的國(guó)民待遇與非歧視原則不過(guò)是國(guó)貨制度的例外。

 

　　同樣，對(duì)于通過(guò)雙邊或多邊談判達(dá)成的政府采購(gòu)方面的其他協(xié)定，協(xié)定成員也只能在互相之間的政府采購(gòu)市場(chǎng)內(nèi)享有國(guó)民待遇，但也只是國(guó)貨制度的例外。

 

　　因此，全球經(jīng)濟(jì)一體化與貿(mào)易自由化的背景下，某些國(guó)家或地區(qū)在政府采購(gòu)方面達(dá)成的雙邊或多邊協(xié)定，只能就其協(xié)定范圍的政府采購(gòu)，可以國(guó)民身份進(jìn)入對(duì)方的市場(chǎng)，不受供應(yīng)商身份及貨物來(lái)源受限。但這些協(xié)定的存在既不會(huì)削弱國(guó)貨政策，也不會(huì)妨礙國(guó)貨政策的強(qiáng)化，美國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激方案中的美國(guó)國(guó)貨條款即是明證。

 

　　因此，從各國(guó)或地區(qū)的政府采購(gòu)實(shí)踐來(lái)看，不能簡(jiǎn)單地將國(guó)貨采購(gòu)視為貿(mào)易保護(hù)，反應(yīng)加緊完善我國(guó)國(guó)貨采購(gòu)制度，以切實(shí)保障四萬(wàn)億投資擴(kuò)大內(nèi)需的作用，同時(shí)也為日后加入《政府采購(gòu)協(xié)定》奠定良好的基礎(chǔ)。

 

　　鑒于我國(guó)國(guó)貨更多在于政策層面，不具有可操作性，因此，應(yīng)盡快制定國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)貨采購(gòu)規(guī)則并加以完善，以充分發(fā)揮國(guó)貨采購(gòu)在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用。

 

　　二、國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

 

　　（一）關(guān)于國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)

 

　　就具體情況來(lái)看，政府采購(gòu)的國(guó)貨認(rèn)定實(shí)質(zhì)是原產(chǎn)地規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。不過(guò)，根據(jù)WTO《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》與《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，政府采購(gòu)的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較之進(jìn)口出貨物與服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定下的服務(wù)原產(chǎn)地規(guī)則又更為嚴(yán)格。

 

　　就國(guó)內(nèi)而言，我國(guó)雖然制定了進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但并沒(méi)有制定政府采購(gòu)的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。盡管《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于同意制訂＜實(shí)施<國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要的若干配套政策>＞》實(shí)施細(xì)則的復(fù)函》規(guī)定，由財(cái)政部牽頭商務(wù)部、科技部、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署等制定政府采購(gòu)國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但迄今為止，政府采購(gòu)的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍未出臺(tái)。

 

　　這種情況下，各方就政府采購(gòu)中國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議也持續(xù)至今。目前總的來(lái)看，主要存在四種國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主張，即國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)、境內(nèi)制造加工標(biāo)準(zhǔn)、純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)是指以供應(yīng)商的國(guó)籍身份來(lái)判斷國(guó)貨與非國(guó)貨。本國(guó)供應(yīng)商提供的則為國(guó)貨，否則為非國(guó)貨。該標(biāo)準(zhǔn)主要用于判斷服務(wù)采購(gòu)方面的國(guó)貨。

 

　　境內(nèi)制造加工標(biāo)準(zhǔn)僅以最后制造加工地作為判斷國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，只要貨物最后制造加工地在境內(nèi)，即為國(guó)貨。在此標(biāo)準(zhǔn)下，只有進(jìn)口貨物才被排除在國(guó)貨范圍之外。

 

　　純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)是指貨物完全在境內(nèi)獲得則為國(guó)貨，非完全在境內(nèi)獲得的則為非國(guó)貨。純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際隱含兩個(gè)條件，一是最終制造加工地為境內(nèi)，二是原料均為原產(chǎn)材料，100%來(lái)源于境內(nèi)。

 

　　從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)則是基于經(jīng)濟(jì)全球一體化趨勢(shì)，對(duì)純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的弱化，即不要求貨物原料100%來(lái)源于境內(nèi)，也就是說(shuō)不要求貨物原料100%為原產(chǎn)材料。根據(jù)所從價(jià)格不同，從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)還可分為不同的標(biāo)準(zhǔn)。如我國(guó)進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則條例規(guī)定的從價(jià)百分比為非原產(chǎn)材料附加值與貨物價(jià)格的比值，而美國(guó)國(guó)貨規(guī)定的從價(jià)百分比則為原產(chǎn)材料成本價(jià)格與所有材料成本價(jià)格的比值。

 

　?。ǘ┪覈?guó)宜采用哪種國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

 

　　前已述及，關(guān)于國(guó)貨認(rèn)定存在四種標(biāo)準(zhǔn)，那么我國(guó)宜采用哪種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)？

 

　　國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)僅以供應(yīng)商的國(guó)籍身份來(lái)判斷國(guó)貨與非國(guó)貨，很容易混淆了政府采購(gòu)的兩種不同的要求，即采購(gòu)國(guó)貨與向本國(guó)供應(yīng)商采購(gòu)的要求。通常情況下，政府采購(gòu)更多的是采購(gòu)本國(guó)供應(yīng)商提供的國(guó)貨。

 

　　此外，作為政府采購(gòu)對(duì)象的工程與服務(wù)，不僅僅涉及工程服務(wù)、服務(wù)的采購(gòu)，還完全可能涉及到工程材料或貨物的采購(gòu)，因此，僅用供應(yīng)商國(guó)籍來(lái)確定服務(wù)國(guó)貨，也使得工程或服務(wù)所涉及的工程材料或貨物規(guī)避國(guó)貨認(rèn)定，從而弱化國(guó)貨采購(gòu)作用。

 

　　所以，從以上兩方面來(lái)說(shuō)，供應(yīng)商所屬國(guó)籍并不宜作為我國(guó)政府采購(gòu)的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　而境內(nèi)制造加工標(biāo)準(zhǔn)僅以最后制造加工地作為判斷國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)，只有進(jìn)口貨物才被排除在國(guó)貨范圍之外。在此標(biāo)準(zhǔn)下，即便所有材料均為非原產(chǎn)材料，只要最后在境內(nèi)組裝，就都可被認(rèn)定為國(guó)貨。采用該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定國(guó)貨一方面將淡化國(guó)貨色彩，另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也不利于促進(jìn)本國(guó)（地區(qū)）的技術(shù)發(fā)展。因此，該標(biāo)準(zhǔn)同樣不宜作為我國(guó)政府采購(gòu)的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)以最終制造加工地為境內(nèi)和原料100%來(lái)源于境內(nèi)共同認(rèn)定國(guó)貨，僅將完全在境內(nèi)獲得的貨物界定為國(guó)貨，而將含有非原產(chǎn)材料的貨物全部視為非國(guó)貨。該標(biāo)準(zhǔn)多少有些無(wú)視當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球一體化下跨國(guó)公司以及跨國(guó)生產(chǎn)的情形，即一國(guó)很難完全使用本國(guó)原料生產(chǎn)所有產(chǎn)品。

 

　　從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)，則是基于經(jīng)濟(jì)全球一體化趨勢(shì)，對(duì)純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的弱化，不再要求貨物原料100%來(lái)源于境內(nèi)。用從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定國(guó)貨，相對(duì)而言，比較符合事實(shí)，能較好地界定國(guó)貨，也能促進(jìn)國(guó)家與地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以采用從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較為客觀。

 

　　但正如前所述，從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)所從價(jià)的不同，又會(huì)衍生出不同的標(biāo)準(zhǔn)，所以雖然從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)總體而言比較客觀，但具體采用哪種從價(jià)，仍需結(jié)合一國(guó)國(guó)情進(jìn)行考慮。

 

　　以下暫以我國(guó)貨物進(jìn)出口原產(chǎn)地規(guī)則規(guī)定的從價(jià)百分比與美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)的從價(jià)百分比進(jìn)行比較分析，從而確定我國(guó)采用哪種具體的從價(jià)百分比。

 

　　我國(guó)貨物進(jìn)出口原產(chǎn)地規(guī)則的從價(jià)百分比為（貨物價(jià)格－非原產(chǎn)材料價(jià)格）/貨物價(jià)格，而美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)的從價(jià)百分比為原產(chǎn)材料價(jià)格/所有原料價(jià)格。前者將國(guó)內(nèi)加工價(jià)值計(jì)入其中，因此，國(guó)內(nèi)加工價(jià)值越大，比值也越大，存在虛報(bào)國(guó)內(nèi)加工價(jià)值以擴(kuò)大國(guó)貨范圍的可能。而美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)則是只考慮原料成本價(jià)格，并不考慮國(guó)內(nèi)加工價(jià)值，由于不受加工工序以及最終加工產(chǎn)品的影響，其得出的比值相對(duì)而言，較為客觀穩(wěn)定，操作也較簡(jiǎn)便。

 

　　但無(wú)論是我國(guó)進(jìn)出口貨物所采取的從價(jià)百分比，還是美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)國(guó)貨認(rèn)定所依據(jù)的從價(jià)百分比，都沒(méi)有考慮到技術(shù)的因素。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家由于其技術(shù)走在世界前列，進(jìn)口多為原料等初級(jí)產(chǎn)品，無(wú)須在國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上專門考慮技術(shù)問(wèn)題，即使他們之間存在技術(shù)障礙，也可以通過(guò)技術(shù)相互授權(quán)，如專利授權(quán)等來(lái)加以化解。

 

　　而我國(guó)屬于世界經(jīng)濟(jì)體系中產(chǎn)業(yè)鏈比較低端的一環(huán)，諸多外國(guó)投資者更多地是出于我國(guó)勞動(dòng)力成本低廉的考慮，在中國(guó)境內(nèi)投資設(shè)廠，進(jìn)行來(lái)料加工，關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品則仍從國(guó)外進(jìn)口。因此，為切實(shí)發(fā)揮國(guó)貨采購(gòu)的作用，我們?cè)瓌t上可以采用從價(jià)百分比，但在具體上還應(yīng)充分考慮核心技術(shù)的影響。

 

　　如果采用我國(guó)進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地認(rèn)定的從價(jià)百分比，那么非原產(chǎn)材料涉及核心技術(shù)的，在國(guó)貨認(rèn)定時(shí)應(yīng)相應(yīng)調(diào)高非原產(chǎn)材料的價(jià)格權(quán)重，除非其帶有技術(shù)轉(zhuǎn)讓成份。如果采用美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)的從價(jià)百分比，由于不涉及非原產(chǎn)材料，則可以考慮，所有原產(chǎn)材料不涉及核心技術(shù)的，在國(guó)貨認(rèn)定時(shí)應(yīng)相應(yīng)調(diào)低原產(chǎn)材料的價(jià)格權(quán)重。這樣，方可真正發(fā)揮國(guó)貨采購(gòu)的作用。

 

　　至于核心技術(shù)的認(rèn)定及價(jià)格權(quán)重設(shè)置最好能由有關(guān)部門如科技部以清單的形式加以確定。

 

　　三、國(guó)貨采購(gòu)規(guī)則

 

　　盡管目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但政府采購(gòu)法已規(guī)定了國(guó)貨采購(gòu)原則，即政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)，只在特定情形下才可不采購(gòu)國(guó)貨。這些可不采購(gòu)國(guó)貨的特定情形包括：（一）在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理商業(yè)條件獲??；（二）在中國(guó)境外使用；（三）使用國(guó)際組織和外國(guó)政府借款，資金提供方與中方達(dá)成的協(xié)議對(duì)采購(gòu)的具體條件另有規(guī)定的，且其規(guī)定不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益；（四）因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)；（五）涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)；（六）其他法律、行政法規(guī)規(guī)定。

 

　　但從中我們也不能不注意到，我國(guó)國(guó)貨采購(gòu)例外情形規(guī)定并不齊全，且操作性也是差強(qiáng)人意。

 

　　首先，雖然規(guī)定緊急采購(gòu)可作為國(guó)貨采購(gòu)例外情形之一，但政府采購(gòu)法本身又沒(méi)有對(duì)緊急采購(gòu)作出界定，也沒(méi)有配套法律法規(guī)對(duì)緊急采購(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。盡管此前曾針對(duì)汶川大地震出臺(tái)過(guò)相關(guān)的抗震救災(zāi)采購(gòu)?fù)ㄖ?，但這些通知都只是針對(duì)汶川大地震這一特定事件，并不具備普遍適用性。

 

　　其次，經(jīng)濟(jì)全球一體化下，中國(guó)作為其中重要的一員，也正積極參與多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)定談判，如正在進(jìn)行的《政府采購(gòu)協(xié)定》加入談判以及其他一些雙邊自由貿(mào)易協(xié)定談判。而這些協(xié)定也經(jīng)常涉及協(xié)定成員產(chǎn)品的國(guó)民待遇問(wèn)題。因此，國(guó)貨例外情形還應(yīng)考慮這些相關(guān)貿(mào)易協(xié)定成員產(chǎn)品的國(guó)民待遇問(wèn)題。

 

　　最后，在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理商業(yè)條件獲取例外操作性不強(qiáng)。“無(wú)法獲取”或“無(wú)法以合理商業(yè)條件獲取”如何認(rèn)定，是通過(guò)單項(xiàng)認(rèn)定還是通過(guò)清單認(rèn)定？“無(wú)法獲取”是指沒(méi)有國(guó)內(nèi)來(lái)源還是指國(guó)內(nèi)來(lái)源不能滿足采購(gòu)需求？衡量合理商業(yè)條件的依據(jù)又是什么？

 

　　在這方面，我們不妨看一下執(zhí)行購(gòu)買國(guó)貨條款已七十余年的美國(guó)是如何規(guī)定的。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)法律規(guī)定，“無(wú)法獲取”不僅僅指沒(méi)有國(guó)內(nèi)來(lái)源，還包括國(guó)內(nèi)來(lái)源滿足采購(gòu)需求　不到50%。“無(wú)法獲取”的認(rèn)定可以通過(guò)有權(quán)限的部門通過(guò)清單確定，也可在具體情況下由采購(gòu)部門書(shū)面確定。通常情況下“無(wú)法獲取”都需要提供書(shū)面確定，除非采用公開(kāi)充分競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式，并依法發(fā)布采購(gòu)信息，且未收到國(guó)內(nèi)最終產(chǎn)品投標(biāo)時(shí)，方可免除無(wú)法獲取的書(shū)面確定。

 

　　美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)法律還規(guī)定，合理商業(yè)條件的衡量依據(jù)為價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，即特定情形下，國(guó)貨與非國(guó)貨同時(shí)參與政府采購(gòu)報(bào)價(jià)時(shí)，只有國(guó)貨報(bào)價(jià)超出非國(guó)貨最低報(bào)價(jià)的一定比例時(shí)，才視為價(jià)格不合理，才可以采購(gòu)非國(guó)貨。通常，如國(guó)貨供應(yīng)商為美國(guó)中小企業(yè)，則這一比例要求為12%，如國(guó)貨供應(yīng)商為美國(guó)大型企業(yè)，則這一比例要求為6%，但2009年的美國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激法案則不區(qū)分企業(yè)規(guī)模直接將這一規(guī)定提高到25%，且不管在刺激法案出臺(tái)前還是出臺(tái)后，采購(gòu)部門主管都還有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)高規(guī)定的比例。

 

　　相信以上這些問(wèn)題的解決對(duì)日后我國(guó)國(guó)貨采購(gòu)細(xì)則的制定會(huì)有不少裨益。

【作者簡(jiǎn)介】
陳曉云，人民大學(xué)法學(xué)碩士畢業(yè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)法律顧問(wèn)，北京遼海律師事務(wù)所律師。