在現(xiàn)代法治國家中，立法權、司法權、行政權分別由不同的國家機關行使，它們之間既相互分立又相互制衡。在這些國家機關中，法院和行政機關是兩個性質不同的國家機構，它們行使國家權力的目的、功能各不相同。法院行使司法權，行政機關行使行政權，司法權在價值追求、功能定位、運行方式等方面與行政權有著明顯區(qū)別。在我國現(xiàn)有政治體制下，人民代表大會和人民法院均可對行政機關行使行政權的行為進行監(jiān)督，但人民代表大會的監(jiān)督是主流，而司法權對行政權的監(jiān)督則被限定在對行政機關具體行政行為合法性的審查上，由此決定了行政訴訟的受案范圍和司法權監(jiān)督行政權的對象和深度，因此，司法權對行政權的監(jiān)督具有有限性和局限性。在我國的政治體制下，尤其是在構建和諧社會的新時期，如何界定、區(qū)分司法權與行政權的關系，準確把握司法權對行政權監(jiān)督的廣度和深度，有效實現(xiàn)司法監(jiān)督功能，營造司法權與行政權良性運行的科學性，應當予以重新考量。

　　一、司法權與行政權的主要區(qū)別

　　（一）司法權與行政權追求的價值目標不同。司法權追求的價值目標是“公正與效率”，在追求公正的同時，兼顧效率、效益等其他價值目標。把追求公正作為司法權的首要目標，并不是說在行使司法權時，就可以忽視效率、效益等價值，而是說在諸種法律價值準則中，公正價值具有更為根本的意義，對其他價值的追求，應當在保證公正的前提下，力求各價值目標的最大化實現(xiàn)。司法權具有中立性，法院居中作出的裁判應當為雙方當事人予以充分尊重并履行。與司法權不同，行政權追求的價值目標則是“效率、秩序與公正”，它在追求行政效率、行政秩序的同時，兼顧公正等其他價值目標，但效率和秩序則是行政權追求的首要目標。國家法律之所以設定行政權并賦予各級政府等行政部門以行政職能，目的就在于對經(jīng)濟、文化、教育、科技等方面的社會事務實施及時、高效的行政管理，如果忽視行政權的及時性和高效性，即使行政機關作出的行政行為是公正的，也只能是一種遲來的“公正”，既無益于對行政相對人和利害關系人合法權益的保護，也無益于社會秩序的安定和有序。因此，行政職能的基本價值準則當是效率和秩序，并在追求效率和秩序的過程中，盡量達到和接近公正。當然，并不是說行政權的設置與行使可以忽視公正價值，而是說與司法權相比，它們在價值追求方面是存在差異的。

　?。ǘ┧痉嗯c行政權的性質不同。司法權是一種判斷權，它是指在訴訟過程中，法官按照預設的法律規(guī)則和原則，對雙方當事人之間的爭議事項進行審理，然后作出具有確定力、執(zhí)行力的裁判結論，從而以權威性、終局性的方式解決爭端的一種國家權力。司法權作為一種判斷權，它具有中立性和獨立性，要求法官在處理各種爭議時，地位超然，不偏不倚，居中裁判，從而實現(xiàn)司法權之基本價值追求——公正。行政權的性質則與此不同。行政權是一種處理權，即行政機關依照一定的原則和方式，依自己的單方面意志對行政管理相對人作出某種行政處理決定的權力。行政機關在行使行政權力，作出行政行為時，其本身即為行政法律關系的一方當事人，且在該法律關系中占有主導地位，因此，行政權不可能具有中立性。

　?。ㄈ┧痉嗯c行政權的功能不同。司法權與行政權的社會功能是不同的。司法權的功能：一是以國家強制力作后盾，通過設置正當程序，強制違反義務的一方當事人履行義務或承擔法律責任，或者對發(fā)生爭議的雙方當事人之間的權利義務關系關系進行確認，使受到損害的一方當事人的權利能夠得以恢復或補救，從而平衡當事人之間的利益沖突；二是通過司法權對行政權的制約和監(jiān)督，防止行政機關濫用行政權力侵犯公民個人權利，平衡個人利益和國家利益。因此，司法權的設立與行使的主要功能是為各種各樣的權利提供一種最終的救濟渠道，并對各種各樣的國家權力施加一種特殊的審查和控制機制，以便為個人提供一種表達冤情、訴諸法律的基本途徑，使得那些為憲法所確立的公民權利能夠得到現(xiàn)實的保護。行政權的功能則在于，通過行政主體的行政管理活動，促使行政管理相對人自覺遵守和維護行政管理法律法規(guī)，從而實現(xiàn)行政機關管理社會事務、公共事務的目的。雖然行政權在運行過程中，也會涉及到公民個人權利的保護問題，但由于行政主體在進行行政管理活動時，是以國家利益或公共利益的代表和化身出現(xiàn)的，因此，行政活動所產生的直接的、主要的法律功能便是國家利益和公共利益得到有效維護，保證國家的行政管理秩序不至于因個人的行為而受到破壞。

　?。ㄋ模┧痉嗯c行政權的運行方式不同。司法權與行政權運行的最主要區(qū)別是司法權的行使具有被動性的特征。司法權的被動性是基于司法公正性的最高價值追求和司法中立性的需要。司法中立性要求司法權的行使必須是被動的而不是主動的，否則就有可能破壞司法的公正性。司法權能獨立存在的價值即在于它能充分保證公正性的實現(xiàn)。司法的被動性要求法院在當事人未提起訴訟時，不能借口保護當事人的合法權益而主動啟動訴訟程序，即使是對當事人的違法行為也不得主動予以追究。當然，司法權行使的被動性僅僅是訴訟程序啟動時的被動性。司法權一旦啟動，在訴訟程序中則不一定始終處于消極、被動的狀態(tài)。在司法權啟動后所引起的訴訟法律關系之中，作為司法權主要內容的審判權將發(fā)揮極為重要的主動性作用。而行政權基于及時、有效實施行政管理的需要，其明顯具有主動性的特點。行政權干預社會生活的各個方面，即使是嚴格實行三權分立的國家，行政權的行使也呈現(xiàn)擴張趨勢。人們普遍認為，對于社會福利水平的提高，人民生活水準的改善，社會環(huán)境的治理，以至各種災害的預防和消除，綜合國力的增強，政府均負有不可推卸的責任。與司法權相反，行政機關不能對違法行為聽之任之，對公民權益遭受侵害視而不見。行政權行使的主動性和擴張性是社會發(fā)展之必然。而與這種必然發(fā)展趨勢聯(lián)系最為密切的是，人們既要求行政機關提供積極有效的服務和良好的福利，又要求對行政權力的擴張和膨脹實施有效監(jiān)督，并對行政權力侵犯公民權利的行為給予法律救濟的途徑。因此，有權力就有制約，有損害就有救濟，司法權的運行過程就是對行政權的監(jiān)督、制約過程。

　　二、我國司法權對行政權有限司法審查原則的定位

　　行政的核心和實質是行政權，行政權一詞最早源于17世紀英國哲學家洛克的《政府論》一文，在該文中，為了保障社會的安全和人民的自由權利，洛克首次將國家權力劃分為立法權、行政權和聯(lián)盟權；而司法的核心和實質則是司法權，司法權一詞最早出現(xiàn)在法國啟蒙思想家孟德斯鳩的《論法的精神》一文，為加強一種權力對另一種權力的制約，他在洛克分權學說的基礎上，進一步將國家權力劃分為立法權、行政權與司法權，主張三種權力由不同的國家機關行使，以防止權力的高度集中和獨斷專行。由此，“三權分立原則”成為現(xiàn)代資本主義國家非常重要的一項政治制度，并在資本主義的歷史進程中不斷完善和發(fā)展。從我國的歷史傳統(tǒng)看，古代的法律制度是“諸法合體”,司法與行政不分,司法權受行政權排斥和吸收，典型表現(xiàn)即是行政長官在行使行政權力的同時，還執(zhí)掌著司法權。新中國成立后，高度集中、統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制模式使得政府權力無限擴大，司法權對行政權的制約監(jiān)督功能難以發(fā)揮。改革開放后，法治思想深入人心，尤其是隨著行政訴訟法的頒布實施，司法權與行政權在職能上基本分開，司法權對行政權的監(jiān)督制約功能有所體現(xiàn)，但二者在體制上并未完全分離，司法權對行政權仍有相當程度的依附性。因此，不論是從我國的歷史傳統(tǒng)、法律背景、法律文化出發(fā)，還是從我國一黨制的政治體制出發(fā)，都決定了我們在對司法權進行配置時，在對司法制度進行設計時，必須考慮我國特有的政治制度、經(jīng)濟基礎、民族傳統(tǒng)、社會心理，而不能像資本主義國家那樣搞三權分立，相互制衡。我國屬于一黨執(zhí)政的國家，不論是司法機關還是行政機關，都必須接受黨的領導和監(jiān)督。同時，在我國憲法所確立的政治制度構架中，司法權、行政權均來源于立法權，不管是擁有司法權的司法機關，還是擁有行政權力的行政機關，他們都由立法機關選舉產生，都對立法機關負責，并共同接受立法機關的監(jiān)督。因此，在我國既無分權思想產生的土壤和基礎,更無分權制度的建構和保障，我國的政治制度不是“三權分立”，而是人民代表大會制。建立在人民代表大會制度基礎之上的我國社會主義司法制度，在強調司法權對行政權進行監(jiān)督的同時，更強調司法權與行政權通過彼此協(xié)調、良性互動來實現(xiàn)各自在國家權力配置中的功能和作用。監(jiān)督中有互動，互動中有監(jiān)督，這是在新時期社會主義司法制度的必然要求。那種不根據(jù)國情，片面追求資本主義國家“三權分立”的觀點，容易引人誤入歧途，給司法功能的正常發(fā)揮帶來不利影響。

　　三、我國司法權對行政權的審查對象與深度的有限性

　　司法權對行政權的監(jiān)督制約功能主要是借助于行政訴訟這一載體來實現(xiàn)的，因此，行政訴訟受案范圍的大小決定了司法權對行政權干預的程度。由于行政機關管轄的行政事務具有多變性、復雜性和廣泛性，而行政權主動性、及時性、效率性的特點，要求行政機關面對紛繁復雜的行政管理領域，在實施行政管理活動時，必須及時、主動而有效地做出處理并予以執(zhí)行，以保護公民、法人或者其他組織的合法權益。而司法權有限性、被動性、中立性、程序性的特點，決定了司法權不可能事無巨細地對行政機關的行政行為進行全面的、主動的、及時的司法審查（更何況，法律賦予人民法院的監(jiān)督手段本來就有限），如果允許司法權對所有行政行為予以審查，必然導致司法權的過分擴張，從而導致司法權的濫用和專斷。尤其是隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，各種新生事物、各種社會現(xiàn)象層出不窮，行政機關實施行政行為的范圍和領域將變得更加寬廣和豐富，行政管理活動將變得更加精細化和專業(yè)化，行政權力的行使將更為活躍和擴張，而司法權的滯后性、高成本性和低效率性則將表現(xiàn)得更加突出和明顯。因此，司法權自身的局限性決定了它不可能對所有的行政爭議進行審查，其介入行政權的深度和廣度應界定在一個適度的范圍之內。

　　我國行政訴訟的功能，一是通過司法權對行政機關行政行為的合法性進行審查，實現(xiàn)司法權對行政權的監(jiān)督、制約，以保護公民、法人或其他組織的合法權益，二是維護和支持行政機關依法行政。因此，司法權的功能絕不僅僅是對行政權的監(jiān)督和制約，其最大的功能和最終的目的，更多的體現(xiàn)在對行政權的支持和維護上。具體說，司法權對行政機關的行政行為進行審查后，通過對合法適當?shù)男姓袨橐婪ㄓ枰跃S護的方式，實現(xiàn)行政機關對國家事務及公共事務的管理，以維護正常的社會秩序。尤其當國家利益和社會公共利益面臨不法侵害和威脅時，更需要司法權和行政權相互配合，彼此協(xié)調，以實現(xiàn)國家的整體利益和人民的根本利益，維護社會穩(wěn)定，因此，司法權在監(jiān)督制約行政機關行政權力的同時，還負有支持和維護行政機關行政行為的責任和義務，即在一定范圍內尊重與禮讓行政機關對行政權力的行使。過分強調司法權對行政權的監(jiān)督和制約，片面追求絕對的司法公正，必將會犧牲行政行為的效率性，也會給社會秩序的穩(wěn)定造成損害。而行政訴訟應該是追求效率和維護秩序穩(wěn)定的訴訟，司法權介入行政權，必然對行政權及時性、有效性的行使產生影響和阻卻，這種影響和阻卻不能超過行政行為維護社會公共利益所要求的必要限度。當司法權對行政行為合法性審查的深度和廣度，已經(jīng)嚴重影響到該行政行為對社會基本秩序的穩(wěn)定時，司法權應“禮讓”于行政權，對行政權予以尊重，而不能代替行政權。司法并非萬能，不具有包醫(yī)百病的社會功能，它有其自身的局限性，因此，司法有限主義原則也主張司法權不能對行政機關所有的行政行為進行司法審查。

　?。ㄒ唬┬姓V訟受案范圍的有限性。行政訴訟的受案范圍是指行政機關的哪些行政行為應接受法院的司法審查。由于行政行為的擴張和司法審查范圍的擴大，可訴行政行為種類繁多、內容復雜且具有不可窮盡性。為更好地保護公民權利，我國行政訴訟法和最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉的若干問題的解釋》采用了概括性的肯定和列舉式的排除來界定受案范圍的模式。即把肯定的概括與否定的列舉相結合，以肯定的概括方式確定行政訴訟受案范圍的基本界限，而以否定列舉的方式對不屬于行政訴訟受案范圍的事項作了排除。公民對行政行為不服，只要不屬于應排除的幾種行為，均可提起行政訴訟。從保護公民權益的角度，能夠提起訴訟應為常態(tài)，不能提起訴訟則是必須加以論證的例外。我國立法機關在制定法律時，將部分行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。

　　（二）行政行為審查范圍的有限性。審查范圍與受案范圍不同，受案范圍是解決哪些行為應受司法審查的問題，而審查范圍則是決定某個行為的哪些方面應受司法審查的問題。與受案范圍相似的是司法審查的范圍并非越大越好，而必須限定在適度的范圍內。因為過度的司法審查將損害行政機關的專有權力，以司法取代行政，同時也會降低行政的效率。任何行政行為都建立在行政機關對該行為的法律適用和事實認定基礎上，所以法院也應針對這兩個問題進行審查。區(qū)別事實問題和法律問題是當代世界的通例。法律知識是法官的特長，法院對法律問題審查的范圍和決定的權力相當大，可以用法院對法律問題的結論代替行政機關的法律結論。法律問題包括法律解釋和法律適用。事實問題是指客觀現(xiàn)象的發(fā)生、變更或消滅或即將發(fā)生、變更或消滅，不涉及它的法律效果或意義。事實問題的正確裁定需要專門的知識和經(jīng)驗，這是行政機關的特長。法院對于事實問題在一般情況下，應尊重行政機關的裁定，不能用法院的意見代替行政機關的意見。

　?。ㄈ┬姓袨閷彶樯疃鹊挠邢扌?。審查深度問題是法院用什么樣的標準審查行政行為。審查深度就是審查的標準是什么。我國法律規(guī)定對行政行為的審查深度是合法性。法律知識是法官的特長，法官是法院最終解決法律問題的權威。法院對法律解釋進行全面的審查，采用的是是否正確的標準。即比較行政機關所作的法律結論是否與法官所作的相一致，不一致的即構成違法，法官可以用自己的結論來代替行政機關的法律結論。而行政行為的事實采用合理性標準。即如果行政機關的事實裁定符合合理性，法院即使不同意行政機關的意見也必須接受。對事實問題，法院具有否決的權力，沒有決定的權力，不能用法院的意見代替行政機關的意見。對法律適用問題的審查，其適用標準應寬于法律解釋問題但又要嚴于事實問題。所以對法律適用主要適用合理性標準。行政機關的法律適用合理，只要不是出于專橫、任性、濫用自由裁量權，且不顯失公正的，不論法院是否同意行政機關的決定，法院都必須接受，而不能代替行政機關作出行政決定。

　　為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制的意見》，最近,最高人民法院出臺了《關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》的司法解釋，要求各級法院要正確處理好行政訴訟監(jiān)督與合法性審查的關系，行政裁判與行政協(xié)調的關系，不斷創(chuàng)新行政訴訟和解方法，加強和規(guī)范行政訴訟協(xié)調方式,建立健全行政訴訟案件和解工作新機制，通過行政機關自行完善或主動改變行政行為，補償行政相對人損失的方式來達成和解、促成和解。在行政審判工作中，認真踐行行政審判服務于大局、服從于大局的理念，做到既嚴格執(zhí)法,又靈活執(zhí)法,既富有政治智慧,又富有法律智慧，做到既有監(jiān)督又有協(xié)調，通過監(jiān)督促進協(xié)調，通過協(xié)調促進和解，通過和解促進矛盾的消除，通過矛盾的消除促進官民和諧，通過官民和諧實現(xiàn)社會穩(wěn)定，將人民群眾與行政機關之間的矛盾通過訴訟引導到法制軌道上來，樹立人民群眾自覺遵守法律、崇尚法律、執(zhí)行法律的法治觀念,充分發(fā)揮行政訴訟“減壓閥”和“化解器”的作用，為消除官民矛盾，化解行政爭議，促進政府依法行政，推動經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，提供強有力的司法保障。

 四川省榮縣人民法院   吳鴻鑫 張正孝