2007年4月5日，中國土地學(xué)會與中國土地勘測規(guī)劃院聯(lián)合舉辦“《物權(quán)法》講座”，邀請全國人大法工委民法室姚紅主任輔導(dǎo)講解《物權(quán)法》有關(guān)題。姚紅主任的演講內(nèi)容十分豐富，我們在編輯出“《物權(quán)法》的原則問題”后,現(xiàn)編輯出《物權(quán)法》的建設(shè)用地與征地問題(標(biāo)題為編者所加),以供參考。
一、關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)
我想講三個問題。一是建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，這是《物權(quán)法》第136條的規(guī)定。過去對建設(shè)用地的使用沒有分得這么細?，F(xiàn)在隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我們對建設(shè)用地的使用，已從平面向立體發(fā)展。一塊地，可能地表有一個使用權(quán)，地下又單獨設(shè)立一個使用權(quán)，在建筑物之上，比如架高空走廊，也是建設(shè)用地使用權(quán)問題。國土部門的同志說現(xiàn)在就是這樣分層審批的?！段餀?quán)法》這么規(guī)定適應(yīng)了實踐的需要。
二是關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地問題。《物權(quán)法》第151條做了這樣的規(guī)定，集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》等法律規(guī)定辦理。這樣就歸到你們國土部門去了。在立法過程中，國土部門的同志說，土地制度怎么改革，比如說農(nóng)民土地怎么進入市場，是不是必須經(jīng)過國家征收，都在探索。另外，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押問題,立法過程中也有過非常大的爭論。這是一個專題，由王兆國同志主持召開了一個高層立法論證會。主要有兩種意見：一種意見認為應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押。認為轉(zhuǎn)讓已是客觀事實，比如北京郊區(qū)，很多農(nóng)民就把房子賣給了城里人。另外，農(nóng)村經(jīng)濟要發(fā)展，必須向銀行貸款，農(nóng)民除了自己的宅基地房子，就沒有可供抵押的資源。如果禁止宅基地使用權(quán)抵押，農(nóng)民就貸不了款，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展就受到影響。還有人認為，如果限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，就是在保持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城里人可以抵押房子，農(nóng)村人為什么不可以?這個問題過去是規(guī)定得非常死的，就是禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。我們考慮在農(nóng)村宅基地問題上，還是得落實國家政策。宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，我們國家現(xiàn)在農(nóng)村的社會保障問題沒有完全解決，所以還是應(yīng)該嚴格貫徹落實國家現(xiàn)行的土地政策，但是也要為今后的發(fā)展留下一定的空間。所以《物權(quán)法》第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。這樣，現(xiàn)在《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)民使用宅基地的規(guī)定都是適用的。如果以后《土地管理法》對農(nóng)村宅基地的管理做了修改，那就按修改的規(guī)定辦?？傊?，農(nóng)村建設(shè)用地的許多問題現(xiàn)在《物權(quán)法》很難明確，還是交由相關(guān)的特別法做出規(guī)定比較妥當(dāng)。
三是關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題。在立法過程中，有些委員提出，住宅的續(xù)期和非住宅的續(xù)期，情況不一樣，應(yīng)該給老百姓方便。所以現(xiàn)在第149條的規(guī)定是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。這樣老百姓就不用去申請了。但非住宅還是要依照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，期滿還得去申請。關(guān)于續(xù)期后要不要交錢的問題，原來《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定是要交錢的。有些委員就說，干嘛還跟老百姓要錢?，F(xiàn)在交錢不交錢《物權(quán)法》里沒有說，以后按照有關(guān)法律規(guī)定辦理。再一點是土地使用權(quán)到期我不續(xù)了，房子是我的，國家要收回土地，房子怎么辦?現(xiàn)在第149條的規(guī)定是，如果不續(xù)期了，那么該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?，F(xiàn)在我們查到，只有一個《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》對于不續(xù)期以后，房地產(chǎn)的歸屬有規(guī)定，其他法律都還沒有明確的規(guī)定。我估計《物權(quán)法》出臺以后，有關(guān)法律法規(guī)都會健全，房屋的歸屬以后會有一個說法。
二、關(guān)于土地征收征用問題
嚴格來講，土地的征收征用不屬于民事關(guān)系，屬于行政關(guān)系。國家征地了，老百姓不能說不讓征。由于征收征用涉及到土地所有權(quán)的限制，涉及到國家所有權(quán)的取得，所以在民事法律中也可作一些規(guī)定。
土地征收征用主要涉及兩大問題：一是要不要對公共利益做出界定，二是關(guān)于征收的補償。關(guān)于公共利益的界定，在立法過程中，有人說為了防止侵害老百姓的利益，一定要對什么是公共利益做出界定。但另一些人認為，界定公共利益非常困難。我們專門開過立法論證會，從多數(shù)人的觀點看，認為公共利益以不做具體界定為好。因為很難說什么公共利益，什么不是公共利益。特別是我們國家不管公共利益，還是非公共利益，只要使用農(nóng)村土地，都要走征收的路子。由于要求界定的呼聲太強了，所以我們曾經(jīng)想做點工作，對公共利益做了一個界定。記得國土資源部的同志說，真正的公共利益是非常明確的，大家都不會爭議，爭議的是那個灰色地帶，可是恰恰就是那個灰色地帶說不清楚。所以現(xiàn)在《物權(quán)法》沒有對公共利益做出統(tǒng)一的界定。具體怎么辦，我們認為還是分別由《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等單行法做出具體界定為好。如果要《物權(quán)法》去界定公共利益，可能還得晚出臺。所以這個事情就交給你們國土部門了，因為你們最了解情況。
根據(jù)我們的了解，其實老百姓更關(guān)注的是征地補償，是不是公共利益我不管，我管我到底能拿多少錢。目前主要是征收土地補償費標(biāo)準(zhǔn)過低，補償不到位，甚至層層克扣、挪用。《物權(quán)法》立法過程中，有人建議要相應(yīng)補償，有人建議要合理補償，我們考慮相應(yīng)、合理都是不確定的。有人說要按照市場價補償，但有的地方根本就沒有市場價，甚至有的市場價還低于《土地管理法》的規(guī)定。所以最后第42條第二款還是按照《土地管理法》的規(guī)定，只是做了一點完善，強調(diào)了依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，不能中間挪用。另外還規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照第42條第二款的規(guī)定，獲得相應(yīng)補償。這個規(guī)定并不意味著國家需要給土地所有權(quán)人一份錢，還要給承包經(jīng)營權(quán)人一份錢，只是說要保證承包經(jīng)營權(quán)人能夠拿到錢。
總的說來，對于土地征收征用的補償，《物權(quán)法》只是做了原則規(guī)定，具體的補償標(biāo)準(zhǔn)和方式，要依據(jù)各地的不同情況，由法律、行政法規(guī)或其他規(guī)定去做出具體的規(guī)定。
