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　　孫某不服某縣建設(shè)局拆遷糾紛裁決案——析征地拆遷的程序 [案情簡介] 1997年9月，某縣房屋拆遷工程處(以下簡稱拆遷處)接受縣城鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)公司(以下簡稱開發(fā)公司)委托，在104國道該縣石油公司東側(cè)實(shí)施拆遷，孫某所有的、坐落于該縣鳳南東路8號(hào)、木結(jié)構(gòu)面積為115.37平方米的二層房屋也在拆遷范圍內(nèi)。該房屋坐落于城關(guān)范圍內(nèi)，土地屬于某村民委員會(huì)集體所有，孫某持有“房屋所有權(quán)證”和“集體土地使用權(quán)證”。某縣人民政府于1997年11月批復(fù)同意劃撥該地塊?？h土地管理局于當(dāng)月頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”，縣建設(shè)局發(fā)出房屋拆遷公告后，開發(fā)公司及受委托的拆遷處即與孫某協(xié)商簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。孫某堅(jiān)持要求按底層面積回遷店面，二層面積回遷套房，雙方因此無法達(dá)成協(xié)議。開發(fā)公司依據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》地方性 法規(guī)<某省城市房屋拆遷管理辦法)的規(guī)定，向縣建設(shè)局申請(qǐng)裁決。

　　某縣建設(shè)局于1998年3月9日作出拆遷糾紛裁決書，認(rèn)為縣城鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)公司的安置方案合理，裁決就地安置孫某建筑面積為120平方米的住宅一套。”孫某不服該裁決，認(rèn)為應(yīng)依照<土地管理法)的規(guī)定進(jìn)行拆遷，向法院提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為，縣建設(shè)局依照<某省城市房屋拆遷管理辦法)的有關(guān)規(guī)定作出的裁決，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予維持。至于孫某稱其使用的土地屬集體土地不能拆遷，這涉及土地管理部門是否依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不屬本案審理范圍，孫某以土地未經(jīng)征用從而否定拆遷工作的合法性是不能成立的，縣城建綜合開發(fā)公司持國家規(guī)定的批準(zhǔn)文件實(shí)施拆遷是合法的。依照<行政訴訟法》第54條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決維持縣建設(shè)局拆遷糾紛裁決書。孫某不服該判決，提起上訴。二審法院認(rèn)為：國務(wù)院<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例)、<某省城市房屋拆遷管理辦法)及<某市城市房屋拆遷管理辦法)等拆遷法規(guī)均明確規(guī)定：適用該行政法規(guī)及地方性法規(guī)的前提是在國有土地上進(jìn)行建設(shè)，因必須拆除房屋及其附屬物而產(chǎn)生糾紛的由拆遷主管部門裁決。

　　因此，建設(shè)行政主管部門有權(quán)對(duì)國有土地上的城市房屋拆遷糾紛作出行政裁決。但本案孫某的房屋坐落的土地屬集體所有制土地，雖然縣人民政府作出劃撥該土地的批復(fù)，縣土地管理局亦頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”，但由于該土地未經(jīng)法定程序依法征用，土地所有權(quán)仍未變更，還是集體所有制土地。舊城改造的建設(shè)項(xiàng)目涉及非國有土地需拆遷房屋的，應(yīng)先行辦理國家建設(shè)用地征地審批手續(xù)，再由土地管理部門根據(jù)(某省土地管理實(shí)施辦法)的規(guī)定組織有關(guān)部門負(fù)責(zé)安置，并由用地單位按規(guī)定支付房屋補(bǔ)償費(fèi)和搬遷安置費(fèi)。被上訴人縣建設(shè)局對(duì)此無權(quán)處理，其作出的拆遷糾紛裁決屬超越職權(quán)的具體行政行為。一審法院根據(jù)原審被告的舉證及原審原告的質(zhì)證認(rèn)定的事實(shí)是客觀事實(shí)，但不能證明縣建設(shè)局的行政裁決程序合法，縣建設(shè)局因超越職權(quán)而取得的證據(jù)不能作為人民法院的定案依據(jù)。

　　一審法院認(rèn)定該行政裁決適用法律正確、程序合法的判決理由不成立。一審法院認(rèn)為土地部門是否依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)不屬本案審理范圍，二審法院認(rèn)為，土地部門是否辦理征用土地手續(xù)，涉及該土地所有權(quán)的性質(zhì)是否改變及建設(shè)行政主管部門是否有權(quán)處理的問題，是本案行政機(jī)關(guān)進(jìn)入行政裁決程序必須解決的首要問題。縣建設(shè)局理應(yīng)在受理裁決申請(qǐng)和行政裁決程序中對(duì)有關(guān)文件的合法性和有效性進(jìn)行核查，如行政裁決當(dāng)事人對(duì)裁決不服，依法提起行政訴訟，應(yīng)將核查情況作為證據(jù)向法院舉證，而一審法院應(yīng)對(duì)被告所舉證據(jù)的客觀性、相關(guān)性和合法性進(jìn)行審查。孫某的上訴理由成立，應(yīng)予支持。二審法院依照<行政訴訟法)第61條第(二)項(xiàng)、第54條第(二)項(xiàng)第4目， (城市房屋拆遷管理?xiàng)l例)第2、39條， (某省城市房屋拆遷管理辦法)第2條， (某市城市房屋拆遷管理辦法)第2條的規(guī)定，判決撤銷一審行政判決，撤銷被上訴人縣建設(shè)局拆遷糾紛裁決 書。 [法律問題] (1)位于城市范圍內(nèi)的集體土地的拆遷是否適用國務(wù)院<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例)7 (2)對(duì)位于城市范圍內(nèi)的集體土地上的房屋應(yīng)如何進(jìn)行拆遷? [法律依據(jù)] (1)<土地管理法)第8條第1款、13、44、46條。 (2)<土地管理法實(shí)施條例)第20、23條。

　　(3)(城市房屋拆遷管理?xiàng)l例)第2、39條。 [法理和法律分析] 近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，各地舊城改造及城市范圍不斷擴(kuò)大，因此拆遷糾紛成了當(dāng)前案件中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)。拆遷糾紛案件數(shù)量上升，除上述原因外，行政機(jī)關(guān)及拆遷單位對(duì)拆遷法規(guī)的錯(cuò)誤理解以及操作的不規(guī)范也是導(dǎo)致此類案件數(shù)量急劇上升的重要原因之一。

　　首先，須對(duì)房屋拆遷的概念進(jìn)行界定。房屋拆遷，是指根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和國家專項(xiàng)工程的遷建計(jì)劃及當(dāng)?shù)卣挠玫匚募?，拆除和遷移建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋及其他設(shè)施的行為。’由于城市發(fā)展和國家專項(xiàng)建設(shè)工程的需要，必須對(duì)城鎮(zhèn)國有土地的使用權(quán)進(jìn)行再分配，從而優(yōu)化土地資源的利用率，使土地利用達(dá)到最優(yōu)化的配置。拆遷在此方面是一個(gè)十分有效的方式。房屋拆遷根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可作以下劃分： (1)以建設(shè)投資的資金來源為標(biāo)準(zhǔn)可分為市政動(dòng)遷和社會(huì)動(dòng)遷。市政動(dòng)遷是城市人民政府基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要而發(fā)生的房屋拆遷行為;動(dòng)遷資金的主要渠道來自地方財(cái)政。社會(huì)動(dòng)遷是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位基于基本建設(shè)用地需要而發(fā)生的房屋拆遷行為。這類拆遷主要是為了滿足建設(shè)單位自身發(fā)展的需要，動(dòng)遷資金的主要來源是企業(yè)事業(yè)單位的自有資金及有關(guān)的專項(xiàng)基金，少部分來源于政府基本建設(shè)的投資基金;被拆遷方的安置與補(bǔ)償也均由建設(shè)單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

　　(2)以土地權(quán)屬為標(biāo)準(zhǔn)可分為征地拆遷和非征地拆遷。征地拆遷是建設(shè)單位在征用集體所有的土地時(shí)而發(fā)生的房屋拆遷行為。征地拆遷的對(duì)象很明確，即集體所有的土地。而非征地拆遷是建設(shè)單位在國有土地上發(fā)生的房屋拆遷行為。這類拆遷以城市居民為主，無須變更土地所有權(quán)。本案例中，就涉及征地拆遷和非征地拆遷，以及相應(yīng)的拆遷程序問題。其次，房屋拆遷必須依法按照一定的程序進(jìn)行。主要包括以下步驟：一是申領(lǐng)規(guī)劃用地許可證;二是編制拆遷計(jì)劃和方案;三是申領(lǐng)房屋拆遷許可證;四是發(fā)布拆遷公告;五是簽訂拆遷補(bǔ)償、安置協(xié)議;六是實(shí)施房屋拆遷。

　　征地拆遷和非征地拆遷都應(yīng)遵守以上法律規(guī)定。但兩者又有一點(diǎn)不同，即征地拆遷必須先履行征地程序的法律規(guī)定，方可按照以上規(guī)定執(zhí)行。(土地管理法)笫44條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。