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　　內(nèi)容摘要：征用集體土地房屋拆遷不同于城市房屋拆遷。目前，我國(guó)尚沒(méi)有一套專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)規(guī)定征用集體土地房屋拆遷的具體操作辦法，導(dǎo)致實(shí)踐中存在適用法律不統(tǒng)一、拆遷程序不合理等問(wèn)題，因此也產(chǎn)生了很多征用集體土地房屋拆遷訴訟。此類(lèi)案件具有群體性、矛盾對(duì)抗性等特征，法院在處理此類(lèi)案件時(shí)，應(yīng)注重協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)揮。

　　關(guān)鍵詞：房屋拆遷 集體土地 協(xié)調(diào)

　　房屋拆遷是加快城市化發(fā)展的重要步驟，但它是一把雙刃劍，如果運(yùn)用得當(dāng)，將有助于提高人們的生活質(zhì)量，促進(jìn)城市環(huán)境的改善;如果缺乏監(jiān)督，則會(huì)影響社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。根據(jù)拆遷房屋占用土地的性質(zhì)不同，房屋拆遷分為城市房屋拆遷和征用集體土地上的房屋拆遷。城市房屋拆遷是指因城市建設(shè)項(xiàng)目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位與被拆遷房屋的所有人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，按照協(xié)議對(duì)國(guó)有土地上的房屋實(shí)施拆遷的行為。而征用集體土地上的房屋拆遷是指國(guó)家因公共利益的需要，經(jīng)依法批準(zhǔn)將集體土地征為國(guó)有后，對(duì)原集體土地上的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。隨著城市建設(shè)步伐的加快，征用集體土地上的房屋拆遷行為也越來(lái)越多。由于《土地管理法》只規(guī)定了征用集體土地的相關(guān)程序，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)明確規(guī)定征用集體土地拆遷的具體操作辦法，因而在拆遷過(guò)程中就會(huì)產(chǎn)生這樣那樣的問(wèn)題。尤其是在整個(gè)拆遷過(guò)程中，利益關(guān)系復(fù)雜，涉及主體多樣，往往會(huì)因利益分配不均引發(fā)矛盾沖突，甚至產(chǎn)生被拆遷人群體訴訟、上訪鬧事等危害社會(huì)穩(wěn)定的事件。從我院受理的10起征用集體土地房屋拆遷案件看，問(wèn)題的焦點(diǎn)是被拆遷人認(rèn)為拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。如何化解當(dāng)事人之間的矛盾，保證拆遷的順利實(shí)現(xiàn)，是處理拆遷案件應(yīng)考慮的首要問(wèn)題。本文結(jié)合案例，談一點(diǎn)粗淺的看法。

　　一、征用集體土地拆遷糾紛的特點(diǎn)

　　(一)群體性。集體土地上的房屋拆遷是為了公共利益的需要，在辦理征地手續(xù)后實(shí)施的拆遷行為。征用的集體土地多以村莊為單位，在拆遷過(guò)程中，不可能滿足被拆遷戶的所有要求。因此，當(dāng)這些被拆遷戶利益得不到滿足時(shí)，便會(huì)自發(fā)的形成一個(gè)利益團(tuán)體，在對(duì)抗拆遷或者求助于法院時(shí)，都是以利益團(tuán)體的形式出現(xiàn)。

　　(二)地位不對(duì)等性。由于法律對(duì)集體土地征地拆遷行為沒(méi)有明確的規(guī)定，因此，在整個(gè)拆遷過(guò)程中，主管部門(mén)擁有很大的權(quán)力，處于強(qiáng)勢(shì)地位。如在拆遷程序中，實(shí)行“公告或通知+登記”的形式，在對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行登記后，將拆遷的時(shí)間及補(bǔ)償方式予以公告即完成了程序。在該程序中，被拆遷人不能提出任何異議，如在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不自行拆遷，有關(guān)部門(mén)將會(huì)強(qiáng)制拆遷。再如在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，有關(guān)部門(mén)定出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，被拆遷人只能簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

　　(三)矛盾對(duì)抗性。拆遷糾紛中，涉及的利益主體多元化，關(guān)系比較復(fù)雜，各方都為自己的利益打“算盤(pán)”。如被拆遷人想通過(guò)拆遷獲取更多的補(bǔ)償，因此在給予合理的補(bǔ)償后，仍對(duì)抗拆遷，要求更多的補(bǔ)償，有的甚至是漫天要價(jià);而拆遷人或開(kāi)發(fā)商則希望降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。于是矛盾激化，甚至達(dá)到不可調(diào)和的地步。

　　二、征用集體土地拆遷中存在的問(wèn)題

　　土地房屋是農(nóng)民安身立命之本，在征用土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)最大程度地保護(hù)村民的合法權(quán)益。

　　(一)適用法律不統(tǒng)一。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，城市國(guó)有土地上的房屋拆遷已經(jīng)形成了一套較為完整的法律法規(guī)作為依據(jù)，并在實(shí)踐中取得較好的效果。但對(duì)于征用集體土地的拆遷，尚沒(méi)有一套完整的操作程序，僅在《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中，對(duì)征地手續(xù)方面的問(wèn)題作了一些規(guī)定。如《物權(quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”這些原則性的規(guī)定，使得各地的土地行政主管部門(mén)在實(shí)施集體土地房屋拆遷的具體工作時(shí)，既缺乏完整的法律法規(guī)依據(jù)，也沒(méi)有具體的操作辦法，不利于保護(hù)村民的合法權(quán)益。由于上述原因，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中有些政府主管部門(mén)在實(shí)施拆遷過(guò)程中，程序意識(shí)不強(qiáng);有的地方參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行操作，但是城市國(guó)有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、拆遷主體、補(bǔ)償安置方式等方面均不同，因此,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不具有直接的參照性。

　　(二)征地拆遷程序不合理。現(xiàn)行的征地拆遷程序：有關(guān)部門(mén)辦理征用集體土地手續(xù)后，將征用的土地出讓給開(kāi)發(fā)商。由于出讓給開(kāi)發(fā)商的僅是土地，所以必須進(jìn)行征用土地上的房屋拆遷;于是組成一個(gè)由各部門(mén)組成的臨時(shí)拆遷機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)征用土地上的房屋拆遷。在整個(gè)拆遷過(guò)程中，從房屋面積的認(rèn)定，到補(bǔ)償費(fèi)的確定和拆遷安置方式的選擇，基本都是由有關(guān)部門(mén)或用地單位決定，被拆遷人往往處于被動(dòng)接受的不平等地位，知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障。如果被拆遷人對(duì)拆遷有異議，提出裁決申請(qǐng)，有關(guān)部門(mén)也往往不予受理。如果在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，被拆遷人不主動(dòng)搬遷，就會(huì)被強(qiáng)制拆遷。顯然，這種拆遷補(bǔ)償程序?qū)Ρ徊疬w人很不利，直接侵害了被拆遷人的合法利益，容易引發(fā)拆遷單位與被拆遷人之間的矛盾。

　　(三)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，由于征用集體土地只能適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，而《土地管理法》第四十七條第二、三款對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)只作了原則性的規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)村民宅基地上自建房屋進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定;該法第四款同時(shí)規(guī)定：“被征用土地上的附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”在各省所頒布的《土地管理法》實(shí)施辦法中，對(duì)房屋拆遷也沒(méi)有單獨(dú)列出。因此，在實(shí)踐中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，大多由有關(guān)部門(mén)直接定價(jià)，不進(jìn)行房屋市場(chǎng)評(píng)估，這就造成行政管理混亂，形成多方面的不一致：即一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，國(guó)有土地上的被拆遷戶和集體土地上的被拆遷戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致;同一時(shí)期同一城市不同轄區(qū)的集體土地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致。例如我市歷城區(qū)韓倉(cāng)村征地拆遷時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，而歷下區(qū)盛福片區(qū)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低(樓房每平方米350元，平房每平方米250元)。在信息發(fā)達(dá)的時(shí)代，這種不統(tǒng)一的做法容易引發(fā)被拆遷戶的不滿，造成許多糾紛，影響拆遷工作。

　　三、解決征用集體土地拆遷糾紛的建議

　　(一)盡快制定征用集體土地房屋拆遷的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。法律的低位和缺失導(dǎo)致政府行為的不當(dāng)。我國(guó)的法律制度體系中，一直未對(duì)財(cái)產(chǎn)征收制度作出詳細(xì)且明確的規(guī)定，僅在憲法和物權(quán)法中有一些原則性規(guī)定。由于征收是國(guó)家強(qiáng)制剝奪公民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，理應(yīng)受到法律的嚴(yán)格限制和制約。而且我國(guó)《立法法》也規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收等事項(xiàng)只能制定法律，尚未制定法律的，全國(guó)人大及常委會(huì)可以作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)《立法法》第八條規(guī)定的部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。征用集體土地房屋拆遷涉及農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，事關(guān)農(nóng)民安身立命之本，應(yīng)屬于國(guó)家制定法律的事項(xiàng)。然而，目前國(guó)家還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，只是各地根據(jù)自身的情況制定一些實(shí)施辦法，效力層級(jí)不夠。集體土地房屋拆遷工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面的利益，應(yīng)盡快制定集體土地房屋拆遷的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，細(xì)化規(guī)定征地拆遷法定程序，引入房屋評(píng)估機(jī)制、行政裁決機(jī)制等內(nèi)容，統(tǒng)一法律適用，為實(shí)踐中的拆遷提供明確的依據(jù)和指導(dǎo)。