交通事故是指車輛在道路上因過錯或者意外造成人身傷亡或者財產(chǎn)損失的事件。[1]在日常生活中造成交通事故的原因有很多，同樣的交通事故其原因可能是由于地震、臺風、山洪等不可抗拒的自然災(zāi)害造成的；也可能是由不特定的行為人違反交通管理法規(guī)造成的。由于造成交通事故的原因不同，對法律的適用不一，就可能形成多種法律關(guān)系，如刑事法律關(guān)系、民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系。隨著我國《行政訴訟法》和《國家賠償法》等法律的實施，促使我國行政法律體系的形成與健全，進而推動了我國侵權(quán)法律體系的不斷細化，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)的侵權(quán)責任也因此從傳統(tǒng)的民法中分離出來，成為獨立的侵權(quán)責任賠償體系。公路主管部門是我國國家機關(guān)的組成部分，其對公路管理不善而引發(fā)的道路交通事故時有發(fā)生，此類糾紛不僅引起交通主管部門重視，也日漸成了法律界關(guān)注的焦點。那么，在新的侵權(quán)責任體系下，公路主管部門因公路管理不善而引發(fā)的道路交通事故責任該如何定性呢？

    一、公路管理不善而引發(fā)的交通事故責任的性質(zhì)分析

    目前法院受理的公路管理不善而引發(fā)的交通事故賠償案件，根據(jù)損害發(fā)生原因主要分為以下幾種類型: （一）因公路設(shè)施缺乏安全標志而致公路使用人違章駕駛或正常駕駛發(fā)生自身或他人的人身和財產(chǎn)傷害。（二）因公路有障礙物而致公路使用人躲避不及發(fā)生人身和財產(chǎn)傷害或正常駕車發(fā)生對公路行人的人身和財產(chǎn)傷害。（三）因在公路施工（如砍伐公路樹木）而致公路使用人躲避危險發(fā)生交通事故造成的人身和財產(chǎn)傷害。此類案件具有以下共同特點：（一）公路屬于公共財產(chǎn)、公共設(shè)施，具有法定管理職能部門或法律、法規(guī)授權(quán)的管理機構(gòu)，如公路管理由交通主管部門實施；高速公路法律、法規(guī)授權(quán)專門的高速公路管理公司管理。（二）公路使用人使用公路致人損害或自身發(fā)生傷害的原因是相關(guān)的管理職能部門對公路管理不善。（三）損害結(jié)果與相關(guān)的管理職能部門的管理不作為有直接的因果關(guān)系。（四）符合侵權(quán)責任的法定構(gòu)成要件。（五）原告（受害人）在向法院提起訴訟時，均以公路管理機關(guān)為被告，訴請民事賠償。目前法院對這類案件的處理，多將其定性為民事糾紛案件，在程序上根據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定按民事訴訟程序?qū)徖?，在實體上根據(jù)民事侵權(quán)損害賠償?shù)姆梢?guī)范進行裁判。并出現(xiàn)法院對性質(zhì)相同的案件所作的裁判，在民事法規(guī)條款的引用、責任主體（公路主管部門）承擔的民事責任構(gòu)成要件、賠償標準等問題都各有不同。筆者認為法院對此這類案件應(yīng)依《行政訴訟法》和《國家賠償法》等有關(guān)規(guī)定進行處理更為科學合理。

    首先，公路主管部門對公路進行管理具有行政管理的職責，其對公路管理不善屬于行政不作為。根據(jù)我國《憲法》及相關(guān)法律的規(guī)定，我國國家機關(guān)包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、司法機關(guān)等，公路主管部門是交通主管部門之一屬國家行政機關(guān)的重要組成部分。而我國《公路法》規(guī)定縣級以上人民政府交通主管部門應(yīng)當依據(jù)職責維護公路建設(shè)秩序，加強對公路建設(shè)的監(jiān)督管理，并應(yīng)當認真履行職責，依法做好公路保護工作，并努力采用科學的管理方法和先進的技術(shù)手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服務(wù)設(shè)施，保障公路的完好、安全和暢通。[2]由此不難看出，公路主管部門是我國公路事務(wù)的專門管理機構(gòu)，并負有及時清理路障、按規(guī)定設(shè)置、維修、加固交通標志和設(shè)施、對公路設(shè)施做好安全防護、公路作業(yè)按國家標準設(shè)置警告、導(dǎo)向等標志、及時清理公路等法定職責。反之則屬于行政不作為。根據(jù)我國侵權(quán)行為的狀態(tài)原理，可將行政侵權(quán)分為積極的行政侵權(quán)和消極的行政侵權(quán)。當國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員負有不作為義務(wù)時，其積極的行為侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，就應(yīng)當承擔損害賠償責任（如非法拘留、非法拘禁等）；同樣當國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員負有作為法定義務(wù)時，而其消極的不作為侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，亦應(yīng)當承擔損害賠償責任（如公安人員看見歹徒行兇未加制止造成損害的）。所以，當公路主管部門在依法管理路政和養(yǎng)護公路等事務(wù)時，未盡法定職責（主要有未能及時清理路障、未按規(guī)定設(shè)置、維修、加固交通標志和設(shè)施、未對公路設(shè)施做好安全防護、公路作業(yè)未按國家標準設(shè)置警告、導(dǎo)向等標志、未及時清理公路等行政不作為）侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，構(gòu)成行政不作為侵權(quán)，受害人（行政相對人）將有權(quán)取得國家賠償?shù)臋?quán)利。因此公路主管部門因公路管理、養(yǎng)護不善而引發(fā)的交通事故適用國家賠償?shù)脑瓌t并不與《國家賠償法》有關(guān)規(guī)定相沖突。

    其次，行政不作為而承擔行政賠償責任在行政法理論上成立，有關(guān)司法解釋對此已予以確認，這為行政不作為應(yīng)當承擔行政賠償責任掃除了理論。行政不作為是指行政主體負有積極作為的行政義務(wù)，并且具有作為的可能性，但卻在程序上超過法定期間或合理期間消極的有所不為的行政違法行為。從現(xiàn)行的《國家賠償法》的關(guān)于行政賠償?shù)姆秶?guī)定看，似乎并沒有“硬性的法律條文”將行政不作為規(guī)定為行政賠償?shù)目稍V范圍和行政機關(guān)承擔行政賠償責任的范圍。但我們知道，行政賠償?shù)臍w責原則是違法原則，即只要行政主體違法行使職權(quán)侵犯行政相對方合法權(quán)益造成損害的，就應(yīng)當承擔國家賠償責任（行政賠償責任）。而行政不作為是行政違法行為的形式之一，其違法性是行政主體對相對人負有而又違反了法定職責，這種法定職責是法律上的行政作為義務(wù)，其來源于法律、行政法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定，或者是通過其授權(quán)而取得。所以當行政不作為對損害結(jié)果產(chǎn)生了實際影響，與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，就應(yīng)當承擔賠償責任。因此，行政不作為承擔行政賠償責任，在行政法理論上是完全成立。

    第三、從法律依據(jù)上看，行政主體因行政不作為而承擔行政賠償責任也是有法律依據(jù)的。2001年6月26日最高人民法院審判委員會第1182次會議通過的法釋[2001]23號《關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復(fù)》，[3]盡管該《批復(fù)》針對的是公安機關(guān)不作為的行政行為，但應(yīng)當被理解為適用所有的行政不作為。因為，法律規(guī)定公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)，對對其造成損害的有權(quán)提起行政訴訟請求賠償。[4]所以行政機關(guān)因行政不作為承擔行政賠償責任，在法律依據(jù)上不存障礙。據(jù)此，公路主管部門對公路保養(yǎng)及路況安全疏于管理，如未能及時清理路障、未按規(guī)定設(shè)置、維修、加固交通標志和設(shè)施、未對公路設(shè)施做好安全防護、公路作業(yè)未按國家標準設(shè)置警告、導(dǎo)向等標志、未及時清理公路等行政不作為行為，給公民造成損害的，公路主管部門應(yīng)當承擔國家賠償責任（行政賠償責任）。只是法院在權(quán)衡賠償?shù)臄?shù)額時，應(yīng)當充分考慮該不履行法定職責的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所 起的作用等因素。

    二、公路管理不善引發(fā)的交通事故責任性質(zhì)認定存在的問題及原因分析

    法院此前將此類案件按民事案件處理，是基于我國當時的侵權(quán)責任賠償法律體系，在當時的法律規(guī)定框架內(nèi)是可行的。我國《民法通則》規(guī)定國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔民事責任。[5] 在《行政訴訟法》和《國家賠償法》未施行之前，法院將此類案件納入民事侵權(quán)賠償責任的范疇是可以理解的。但隨著我國法律體系的逐步完善和發(fā)展，行政賠償責任已脫離了傳統(tǒng)的民事侵權(quán)賠償責任體系，成為一個相對獨立行政侵權(quán)責任體系。所以，我們不能再將此類案件按傳統(tǒng)的民法思路和民事訴訟程序來處理，而應(yīng)依《國家賠償法》和《行政訴訟法》等有關(guān)規(guī)定，按行政侵權(quán)賠償責任的司法審查思路、司法程序來處理。事實上，隨著《行政訴訟法》和《國家賠償法》等法律的實施，我國侵權(quán)責任的不斷細化和行政法律體系的日益完善，《民法通則》中有關(guān)行政賠償責任的法律規(guī)定已被相關(guān)行政法規(guī)所取代。時過境遷，若此時再依民事法規(guī)去處理此類案件，無疑會造成司法體系適用的混亂，不利于維護司法的權(quán)威。

    此外，不同的侵權(quán)行為所承擔的侵權(quán)責任，其構(gòu)成要件和適用的賠償標準都各有不同。目前法院處理此類案件多依《民法通則》、《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》和《道路交通安全法》等法規(guī)進行民事責任的裁判，司法實踐中已出現(xiàn)同一案件或同一性質(zhì)案件其裁判賠償?shù)囊罁?jù)和標準不一。依據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，對于國家賠償責任，應(yīng)按照下列規(guī)則來承擔：（一）侵犯公民人身自由的，應(yīng)當支付賠償金。每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。（二）侵犯公民生命健康權(quán)的，應(yīng)當支付醫(yī)療費。對醫(yī)療費的計算，與一般的民事侵權(quán)損害賠償責任相同，依實際支出為準；但對因誤工減少的收入，應(yīng)按國家上年度職工日平均工資計算，最高額為國家上年度職工年平均工資的五倍；造成部分或者全部喪失勞動能力的，其殘疾賠償金計算，根據(jù)喪失勞動能力的程度確定，部分喪失勞動能力的最高額為國家上年度職工年平均工資的十倍，全部喪失勞動能力的為國家上年度職工年平均工資的二十倍。造成全部喪失勞動能力的，對其扶養(yǎng)的無勞動能力的人，還應(yīng)當支付生活費。（三）造成死亡的，應(yīng)當支付死亡賠償金、喪葬費，總額為國家上年度職工年平均工資的二十倍。對死者生前扶養(yǎng)的無勞動能力的人，還應(yīng)當支付生活費。（四）侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成損害的《國家賠償法》也有詳細的規(guī)定，在此不作敘述。[6]另外，我國《國家賠償法》為避免財政承擔負擔過重的問題，對侵權(quán)損害賠償責任沒有采用完全賠償原則，而直接規(guī)定賠償金的計算標準，對損害賠償范圍進行較大限制。其對生命健康權(quán)的侵害，賠償?shù)囊?guī)則中亦未提及營養(yǎng)費、陪護人員的誤工費等費用的賠償問題；就誤工費、殘疾賠償金和死亡賠償金的計算，不是參照受害人受害前的實際收入情況來計算或者根據(jù)當事人具體情況確定的未來的合理收入來加以計算，而是以“國家上年度職工日平均工資”或“國家上年度職工年平均工資”為標準確定了上限，且根本不賠償侵害人身權(quán)益的精神損害。在實踐中此賠償?shù)臉藴拭黠@偏低，已受到人們的質(zhì)疑。正如王利明教授所說：“這種對國家賠償?shù)倪^分限制，恐怕很難充分實現(xiàn)保護自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益，督促國家機關(guān)及其工作人員依法行使國家權(quán)力的立法旨意。”[7]從上述國家賠償?shù)囊?guī)則來看，盡管我國的行政訴訟賠償?shù)拇嬖谝欢ǖ蔫Υ茫湟延蟹浅Ｍ陚涞姆审w系和統(tǒng)一規(guī)則，并完全可以規(guī)制公路部門因公路管理不善而引發(fā)的各種交通事故責任糾紛。

    三、對公路管理不善而引發(fā)的交通事故責任性質(zhì)分析的意義

    筆者認為，將這類案件定性為行政案件，適用《行政訴訟》、《國家賠償法》審理此類案件有利于保護受害人的合法權(quán)益。我國侵權(quán)責任以過錯為基本歸責原則，還包括無過錯和過錯推定等歸責原則。從我國現(xiàn)行法律看，國家賠償責任構(gòu)成并不要求侵權(quán)主體具有主觀過錯，僅以違法性作為其責任構(gòu)成要件之一，采用的是違法性歸責原則。國家賠償法采用違法性歸責原則，其重要的原因是，國家機關(guān)集體決策和程序復(fù)雜，采用過錯歸責原則將使行為人過錯難于認定，從而不利于促進國家機關(guān)依法行政，更不利于受害人保護權(quán)益的保護。所以我國《國家賠償法》規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員構(gòu)成職權(quán)侵權(quán)一個重要條件是其行為具有違法性。在判斷國家賠償責任主體行為的違法性問題上，僅以侵權(quán)主體行為是否具有客觀違法性為標準，而不考慮行為人和責任人的過錯與否。因此，在舉證責任方面，受害人（行政相對人）只需就責任人的違法性、損害結(jié)果及其因果關(guān)系進行舉證，而無需對行為人和責任人的過錯進行舉證，這就大大減輕了受害人的舉證責任，從而更有利于保護受害人的合法權(quán)益。此外，我國司法審查制度（行政訴訟）的目的是保護行政相對人的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。將這類案件納入行政訴訟的范疇，符合司法審查制度的目的和行政管理實踐要求，也有利于維護和監(jiān)督公路管理機關(guān)依法行使行政職權(quán)（行政不作為）的目的，促使公路主管部門認真履行職責，依法做好公路保護工作，并努力采用科學的管理方法和先進的技術(shù)手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服務(wù)設(shè)施，保障公路的完好、安全和暢通。而從行政管理實踐看，國家賠償款屬于國家財政撥付，[8]這不僅能充分保障公民合法權(quán)益的實現(xiàn)，還能使有關(guān)國家機關(guān)依據(jù)行政機關(guān)使用行政賠償款的情況，監(jiān)督公路管理行政機關(guān)依法行政的作用，促使行政機關(guān)科學，合理、有效行政。

    注釋：

    [1]《法律配套規(guī)定》編寫組編《道路交通安全法配套規(guī)定》中國法制出版社2006年2月第二版。

    [2]《中華人民共和國公路法》第二十條、四十三條。

    [3]《最高人民法院關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復(fù)》２００１年６月２６日最高人民法院審判委員會第１１８２次會議通過法釋［２００１］２３號其全文為，四川省高級人民法院：你院川高法［２０００］１９８號《關(guān)于公安機關(guān)不履行法定職責是否承擔行政賠償責任的問題的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

    由于公安機關(guān)不履行法定行政職責，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當承擔行政賠償責任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時，應(yīng)當考慮該不履行法定職責的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素。此復(fù)。

    [4]《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條。

    [5]《中華人民共和國民法通則》第一百二十一條。

    [6]《中華人民共和國國家賠償法》第二十五條、第二十六條、第二十七條。

    [7] 王利明主編《人身損害賠償疑難問題：最高法院人身損害賠償司法解釋之評論與展望》中國社會科學出版社2004年1月

    [8]《中華人民共和國國家賠償法》第二十九條規(guī)定國家賠償?shù)馁M用，列入各級財政預(yù)算，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

作者：蓮花縣人民法院 廖秒生 朱清彪