摘要： 筆者首先對我國的環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制進(jìn)行概述和評價(jià)，針對環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的法律性質(zhì)界定、工作機(jī)理以及在實(shí)踐中的適應(yīng)性和局限性進(jìn)行梳理和分析。最后，結(jié)合上述資料，提出構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的基本思路和建議。
　　關(guān)鍵字： 環(huán)境民事糾紛 行政處理 行政調(diào)解

　　根據(jù)我國環(huán)境保護(hù)法等現(xiàn)行法律規(guī)定，跨行政區(qū)的環(huán)境污染、環(huán)境破壞糾紛以及環(huán)境污染發(fā)生后的污染責(zé)任糾紛和賠償金額糾紛，可根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)保行政主管部門或者其他依法行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理。然而，對于該“處理”的法律性質(zhì)，目前的法律一直沒有明確。具有代表性且針鋒相對的觀點(diǎn)主要有兩種：一是環(huán)境民事糾紛行政調(diào)解說，即認(rèn)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處理屬于行政調(diào)解，不具有法律約束力；二是環(huán)境民事糾紛行政裁決說，即認(rèn)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處理屬于行政行為，有法律約束力。筆者認(rèn)為，對我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的法律性質(zhì)認(rèn)識的不同，直接涉及到環(huán)境民事糾紛能否得到及時(shí)、合法、有效和公正的處理，影響到對糾紛處理結(jié)果的認(rèn)識及其執(zhí)行，并將必然涉及到對相關(guān)立法的解釋。因此有必要對該問題加以研究和澄清。

　　一、我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的現(xiàn)狀概覽

　?。ㄒ唬┪覈鉀Q環(huán)境民事糾紛的主要途徑及其評價(jià)

　　隨著環(huán)境問題的加劇和公民環(huán)境意識與維權(quán)意識的不斷提升，環(huán)境民事糾紛也不斷增加?，F(xiàn)階段，因環(huán)境問題引起的糾紛，既包括由企業(yè)生產(chǎn)排污引起的廠群糾紛，也包括不斷出現(xiàn)的光污染、熱污染、娛樂場所噪聲污染、飯店油煙污染、交通運(yùn)輸工具尾氣和噪聲污染以及各類社會生活性污染等新型環(huán)境糾紛。當(dāng)然，環(huán)境民事糾紛內(nèi)容本身無需過多研究，值得關(guān)注的是既有的糾紛解決機(jī)制是否具備化解糾紛的能力。

　　在我國，受到環(huán)境污染危害的人解決與污染者之間的環(huán)境民事糾紛時(shí)，主要可以通過以下五種途徑解決：

　　1. 雙方平等協(xié)商解決。一旦發(fā)生了環(huán)境民事糾紛，雙方當(dāng)事人可以首先自行協(xié)商，在分清是非的基礎(chǔ)上，約定互相讓步，簽訂協(xié)議，解決雙方之間的爭議。用這種方式解決環(huán)境糾紛，非常簡便易行，而且有利于團(tuán)結(jié)和社會的安定，省錢又省時(shí)。

　　2. 調(diào)解解決。調(diào)解是指由第三者主持并促成發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人互相協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動。通過調(diào)解的方法解決糾紛，在我國早已經(jīng)形成了一種制度，而且是解決紛爭、增強(qiáng)人民團(tuán)結(jié)的一種有效方法。調(diào)解包括民間調(diào)解、行政機(jī)關(guān)調(diào)解和司法調(diào)解三種方式，目前，行政機(jī)關(guān)調(diào)解已經(jīng)成為解決環(huán)境糾紛的主要途徑1.但是，由于調(diào)解的自愿性色彩較強(qiáng)，在當(dāng)事人根本利益對抗而且實(shí)力不對等的環(huán)境糾紛中，往往很難達(dá)成最終一致的結(jié)論。而且，根據(jù)法律的規(guī)定，調(diào)解達(dá)成的結(jié)果當(dāng)事人沒有法律上的約束力和強(qiáng)制性，調(diào)解結(jié)論的實(shí)施不能得到法律的保障。

　　3. 申請行政機(jī)關(guān)處理解決。根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》第41條的規(guī)定，涉及以下三種問題時(shí)，受害人可以通過申請環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)做出行政處理決定的方式解決。這三種問題是：跨行政區(qū)的環(huán)境污染、環(huán)境破壞糾紛以及環(huán)境污染發(fā)生后的污染責(zé)任糾紛和賠償金額糾紛。然而，我國目前缺乏一套行政機(jī)關(guān)處理解決環(huán)境民事糾紛時(shí)需要遵循的完整縝密的處理程序，行政機(jī)關(guān)之間管理權(quán)限的劃分也比較雜亂，實(shí)踐中，往往會出現(xiàn)多個行政機(jī)關(guān)都處理同一案件和遇到棘手的環(huán)境糾紛時(shí)相互推諉的現(xiàn)象2.

　　4. 仲裁解決。仲裁是指當(dāng)事人雙方之間的爭議由第三者居中調(diào)解，作出判斷或裁決的活動。如果當(dāng)事人之間是因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境污染產(chǎn)生的損害賠償糾紛，可以通過申請海事仲裁委員會仲裁解決；如果當(dāng)事人之間的污染糾紛屬于其它類型，但只要涉及到財(cái)產(chǎn)權(quán)益，糾紛當(dāng)事人可以根據(jù)我國《仲裁法》的規(guī)定，達(dá)成協(xié)議之后，向我國的仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁。但是，由于環(huán)境糾紛具有公益性、科學(xué)性、損害結(jié)果的持續(xù)性和金額估算的不確定性等特點(diǎn)，很多情況下，一個“非黑即白”的仲裁書不能全面考慮到糾紛涉及的利益，由仲裁機(jī)關(guān)解決不能算作一個適宜的選擇。

　　5. 訴訟方式解決。訴訟解決指的是環(huán)境糾紛當(dāng)事人通過向人民法院提起訴訟的方式使其爭議得以解決的情況，具體包括以下兩種：以污染者為被告進(jìn)行民事訴訟或者以有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)為被告進(jìn)行行政訴訟。訴訟是解決環(huán)境糾紛最正式的途徑。然而，考慮到環(huán)境民事糾紛當(dāng)事雙方實(shí)質(zhì)上的不平等以及訴訟費(fèi)用高昂和訴訟程序繁雜遲延等問題，很多環(huán)境污染的受害者會望而卻步。

　?。ǘ┪覈h(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的主要法律依據(jù)及其評價(jià)

　　我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的法律依據(jù)，主要包括《憲法》有關(guān)規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等污染防治法律的有關(guān)規(guī)定以及《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》、《野生動物保護(hù)法》等自然資源保護(hù)法律的有關(guān)規(guī)定，并與《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等密切相關(guān)。對于破壞土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、野生動植物等自然資源的侵權(quán)行為，我國相關(guān)的自然資源保護(hù)法律明確規(guī)定：原則上由有關(guān)行政主管部門責(zé)令加害人承擔(dān)停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任，即采取行政裁決的途徑，且此類行政裁決不以當(dāng)事人的申請為前提，有關(guān)行政機(jī)關(guān)得主動進(jìn)行處理3.

　　根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）第41條規(guī)定：（環(huán)境污染損害） 賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理。當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴?！端廴痉乐畏ā罚?996 年修改） 、《大氣污染防治法》（1995 年修改） 等其他污染防治法律也作出了與此類似的規(guī)定。1992 年1 月31 日，全國人大常委會法制工作委員會“關(guān)于正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41 條第2 款的答復(fù)”中強(qiáng)調(diào)：當(dāng)事人對環(huán)保部門就賠償糾紛所作的調(diào)解處理不服而向人民法院起訴的，不應(yīng)以環(huán)保部門作被告提起行政訴訟，而應(yīng)就原污染賠償糾紛提起民事訴訟，人民法院也不應(yīng)作為行政案件受理和審判。

　　然而，《固體廢物污染環(huán)境防治法》（ 1995 年） 、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996 年） 和《大氣污染防治法》（2000 年） 卻規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請示，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。”有學(xué)者認(rèn)為，后者將行政處理環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的范圍縮小，處理的方式被強(qiáng)調(diào)為行政調(diào)解，從立法上回避了在處理固體廢物污染、環(huán)境噪聲污染、大氣污染損害賠償民事糾紛時(shí)調(diào)解不成時(shí)做出行政處理決定的方法4.

　　綜合以上可以看出，目前我國的環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的法律依據(jù)可以從很多法律中找到淵源，然而，這些法律規(guī)定多為綜合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律規(guī)定較為罕見。而且，關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解和環(huán)境行政裁決的法律規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，使得行政處理機(jī)制的性質(zhì)和特點(diǎn)更加不明確。另一方面，不同法律規(guī)定之間的立法內(nèi)容存在交叉和矛盾，這些問題都是我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制弊病的根源。

　　二、我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的法律性質(zhì)解析

　?。ㄒ唬┪覈h(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的適應(yīng)性

　　環(huán)境行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境糾紛具有其他部門所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢。目前，我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的適應(yīng)性主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

　　其一，專業(yè)性和技術(shù)性。按現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，人民政府下設(shè)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)是對本行政區(qū)的環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，擁有專業(yè)的技術(shù)隊(duì)伍和相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)手段、取證手段，依法享有現(xiàn)場檢查、調(diào)查、采樣監(jiān)測、拍照錄像、取證、污染防治設(shè)施監(jiān)理、檢查運(yùn)行記錄等行政權(quán)力，可以對環(huán)境侵權(quán)者依法行使各項(xiàng)行政管理權(quán)力，并可以對正在進(jìn)行的環(huán)境侵害行為采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，如警告、罰款、吊銷排污許可證、責(zé)令停止排污、限期整改等。除了對當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況、環(huán)境問題和企業(yè)排污狀況最熟悉之外，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)較為全面地掌握環(huán)保法律法規(guī)和政策，這不僅可以克服當(dāng)事人舉證能力不足的缺陷，還可以借助專家的力量準(zhǔn)確確認(rèn)環(huán)境污染的事實(shí)和原因，確定責(zé)任，計(jì)算損害大小，并得到比審判更為合理的解決結(jié)果。

　　其二，社會利益的綜合衡量。眾所周知，對抗制的訴訟必然會產(chǎn)生一個是非明確權(quán)利義務(wù)清晰的結(jié)論，而這一點(diǎn)對環(huán)境糾紛的解決而言，恰恰是最招致批評的5.因?yàn)榄h(huán)境糾紛具備涉及面廣、權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜、責(zé)任認(rèn)定時(shí)爭議大、損失難以確定等特點(diǎn)，因而不適宜作出“winner-takes-all”或者“ win-or-lose”的司法判決6.這是因?yàn)?，環(huán)境民事糾紛的一個特點(diǎn)就是所涉及的當(dāng)事雙方的利益可能都有其合理性，而唯獨(dú)缺少社會利益的代言人。在解決糾紛雙方爭議的過程中，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)可以把社會利益考慮其中。

　　其三，經(jīng)濟(jì)效益。對跨行政區(qū)域的污染等環(huán)境問題，行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)更容易進(jìn)行而且可以大大節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本。這要比當(dāng)事人選擇訴訟好得多。這一點(diǎn)不管對當(dāng)事人還是對整個國家而言，成本的節(jié)約顯而易見。

　　最后，選擇上的優(yōu)先性。從現(xiàn)代環(huán)境法的產(chǎn)生發(fā)展以及法律傳統(tǒng)上看，我國環(huán)境法屬于自上而下的制度設(shè)計(jì)，有極其濃厚的行政化色彩。自環(huán)境法制建設(shè)之始，我國環(huán)境法制的建設(shè)與發(fā)展就一直是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推動。整個環(huán)境法律體系中，行政性的處罰條款比比皆是，而有關(guān)公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)的實(shí)體以及程序性規(guī)定卻是模糊的、缺乏可操作性的。同時(shí)，由于我國特殊的歷史文化傳統(tǒng)，公民對行政機(jī)關(guān)的依賴心理和“厭訴”的心理一樣根深蒂固。在糾紛發(fā)生后，公民會首先想到向有關(guān)行政機(jī)關(guān)投訴，請求行政解決。只有在這種努力不產(chǎn)生效果時(shí)，公民才會迫不得已的選擇訴訟。

　?。ǘ┪覈h(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的局限性

　　與適應(yīng)性比較，我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的局限性并不突出，具體可歸納為以下幾點(diǎn)：

　　其一， 法律規(guī)定上的局限性。在環(huán)境民事糾紛的處理問題上，我國法律對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)不夠充分、清晰。不同的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)之間職能存在交叉和重疊，比如：在管理漁業(yè)污染糾紛時(shí)，漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門就常?；ハ嗤普?.另一方面，關(guān)于行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境民事糾紛的管轄范圍上，我國法律僅僅規(guī)定涉及到賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛時(shí)，當(dāng)事人才可以選擇行政處理的方式解決糾紛。然而，相當(dāng)一部分環(huán)境民事糾紛僅僅是對當(dāng)事人的生活居住環(huán)境或者健康造成了一定的影響，尚沒有形成可見的損害，這時(shí)候當(dāng)事人就不能選擇行政處理方式。行政機(jī)關(guān)也往往會本著多一事不如少一事的想法，以沒有明確的法律依據(jù)為理由，拒絕當(dāng)事人提出的解決糾紛的請求。

　　其二，行政機(jī)關(guān)自身的局限性。在較不發(fā)達(dá)地區(qū)，污染企業(yè)往往同時(shí)是當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)支柱。環(huán)保部門在正常處理糾紛時(shí)，就會受到來自政府的阻力和控制；而地方政府本身就是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的主管機(jī)關(guān)，掌管其資金預(yù)算、人員編制和官員升遷等事項(xiàng)，因此，糾紛處理的公正性和中立性難以得到保障。另一方面，在我國目前，企業(yè)家進(jìn)入行政的狀況很常見，這意味著行政人員與企業(yè)有更多的牽連，更清楚企業(yè)的困難，對企業(yè)可能存有內(nèi)心的偏袒。此外，由于行政工作人員的流動性大，容易換任，所以對于環(huán)境民事糾紛的解決，尤其是有較大影響的案件，容易久拖不決。

　　其三，對法治不利的社會效果。行政處理糾紛可能形成各種不一致的結(jié)果，雖然我國沒有遵循先例的司法傳統(tǒng)，但是如果不能形成一個大致相同的社會期待，使糾紛的處理結(jié)果成為一個可期待的目標(biāo)，這對法治的建立和發(fā)展也會產(chǎn)生或多或少的破壞力。

　　三、環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的構(gòu)建

　　（一）構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的基本思路

　　由于法律的逐步健全和公民法治意識的提升，我國的民商事糾紛近年來劇增，但是不成比例的是，我國法院的規(guī)模卻基本保持不變，這種比例的嚴(yán)重失調(diào)直接導(dǎo)致了法院積案如山。解決積案問題只有兩條途徑，一是擴(kuò)大法院規(guī)模，二是促使案件分流到法院之外解決。出于維護(hù)法院權(quán)威、保證法官素質(zhì)、以及節(jié)約司法資源等多方面的考慮，多數(shù)國家在處理類似問題時(shí)并不采用第一條途徑8.分擔(dān)法院壓力的ADR（Alternative Disputes Resolution）因勢就利，獲得了蓬勃發(fā)展9.




　　建立多種糾紛解決方式賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)，從法律上保護(hù)當(dāng)事人對程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分，不僅是妥善解決社會糾紛、節(jié)約社會資源的需要，同時(shí)也意味著國家對公民基本自由的尊重以及相關(guān)制度保障體制的完善10.但是，必須注意的是，訴訟外糾紛解決方式一方面為實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事糾紛的迅速與公正解決起到了積極的效果，另一方面，以談判為運(yùn)作基礎(chǔ)也使其適用淡化并模糊了環(huán)境民事糾紛中法律責(zé)任的查明，導(dǎo)致不少民事糾紛的解決成了妥協(xié)的產(chǎn)物。因此，從切實(shí)維護(hù)環(huán)境受害者的合法權(quán)益并完善我國環(huán)境法體系的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，應(yīng)在我國倡導(dǎo)環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的適用，從而達(dá)到明確責(zé)任解決糾紛的目標(biāo)。

　　構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制涉及的問題主要有以下幾個方面：

　　其一，行政處理能否以及應(yīng)否作為環(huán)境民事糾紛訴訟解決的前置程序?，F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法雖然規(guī)定了賠償責(zé)任糾紛和賠償金額糾紛由環(huán)境保護(hù)行政主管部門“處理”或者“調(diào)解處理”，法律沒有規(guī)定該程序是必經(jīng)程序，也沒有確認(rèn)環(huán)保部門處理決定的效力，使得環(huán)保部門對處理環(huán)境損害賠償糾紛缺乏熱情和責(zé)任心，不能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在處理環(huán)境糾紛中的作用。考慮到應(yīng)該把糾紛解決方式的選擇權(quán)賦予糾紛雙方當(dāng)事人，因此，不應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政處理程序?yàn)楸亟?jīng)程序。但是，一旦糾紛雙方選擇了環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行行政處理解決糾紛，就應(yīng)該賦予環(huán)保部門的處理決定以強(qiáng)制執(zhí)行力。這樣可以省卻受害者不斷收集證據(jù)的困難，又可以為法院處理糾紛打下基礎(chǔ)，彌補(bǔ)法官對環(huán)保技術(shù)知識的欠缺。

　　其二，跨行政區(qū)的環(huán)境損害賠償糾紛處理問題。對跨行政區(qū)的環(huán)境糾紛，現(xiàn)行的環(huán)保立法只概括規(guī)定了通過有關(guān)人民政府的協(xié)商和上級人民政府的協(xié)調(diào)解決制度，沒有明確規(guī)定具體的解決程序。而且，法律對于這類糾紛沒有訴訟救濟(jì)的規(guī)定，不少跨行政區(qū)的受害人都在損害發(fā)生地的人民法院起訴，法院雖然判原告勝訴，但判決結(jié)果很難執(zhí)行11.因此，應(yīng)當(dāng)對跨行政區(qū)的環(huán)境損害賠償糾紛的解決規(guī)定更具體的救濟(jì)程序。

　　其三，各種環(huán)境民事糾紛處理方式的程序、效力；糾紛處理機(jī)關(guān)的取證規(guī)則、停止污染侵害的措施、賠償損失的原則和范圍以及損失的具體計(jì)算方法；環(huán)境糾紛行政處理與訴訟制度的銜接等等問題，都是環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制應(yīng)該明確的問題。關(guān)于行政調(diào)解和行政裁決的各自適用范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步明確。行政調(diào)解應(yīng)該主要針對“賠償金額的糾紛”，對“賠償責(zé)任”的認(rèn)定不能適用調(diào)解，這是由環(huán)境民事糾紛的性質(zhì)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)決定的。環(huán)境民事糾紛的合理解決必須以污染或者破壞行為的發(fā)生以及法律責(zé)任的明確為基礎(chǔ)，否則，所謂的糾紛解決只能是和稀泥，雙方當(dāng)事人很難切實(shí)履行協(xié)議；環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)也不能在糾紛解決和處理的過程中達(dá)到加強(qiáng)環(huán)境管理、最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的；對整個社會秩序而言，更是害莫大焉。只有在明辨是非的基礎(chǔ)上分清糾紛雙方各自的法律責(zé)任，才能達(dá)成使雙方當(dāng)事人都比較滿意的調(diào)解協(xié)議，從而有利于調(diào)解協(xié)議或者裁決決定的自覺履行。

　　其四，環(huán)境信訪的處理。環(huán)境信訪直接影響環(huán)境民事糾紛行政處理的案源，在整個機(jī)制中應(yīng)該受到重視。日本的《公害糾紛處理法》規(guī)定各都道府縣要設(shè)置公害投訴相談員，其任務(wù)是接待居民的公害投訴，調(diào)查公害的實(shí)際情況，對當(dāng)事人進(jìn)行幫助、斡旋、指導(dǎo)12.我國臺灣地區(qū)的《公害糾紛處理法》也規(guī)定：各級環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置專職人員，處理公害陳情，對公害陳情作調(diào)查，直到陳情人申請調(diào)處或裁決13.1997年，我國國家環(huán)境保護(hù)總局于發(fā)布了《環(huán)境信訪辦法》，其中第12條規(guī)定：“各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照方便群眾、有利工作的原則，設(shè)置專門的環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)或者指定其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)境信訪工作。”筆者認(rèn)為，這一點(diǎn)能否得到落實(shí)對構(gòu)建一個完善的環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制而言至關(guān)重要。

　　筆者認(rèn)為，雖然糾紛解決途徑的多樣化已經(jīng)成為一種合理的趨勢和勢不可擋的潮流，但正如不是所有的糾紛都適合通過法院訴訟的方式解決一樣，行政處理機(jī)制也不會適合于所有的環(huán)境民事糾紛。這一點(diǎn)，正是構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的立足點(diǎn)。

　?。ǘ?gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制的建議

　　鑒于環(huán)境民事糾紛行政處理機(jī)制對解決環(huán)境民事爭議的適應(yīng)性，建議在我國建立隸屬于環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的環(huán)境糾紛行政處理的專門處理機(jī)構(gòu)，分為國家，省，地市三級，各自在本轄區(qū)有管轄權(quán)。組成人員應(yīng)當(dāng)包括有相當(dāng)豐富環(huán)境糾紛解決經(jīng)驗(yàn)的行政人員、專家、環(huán)保社團(tuán)的人。環(huán)境糾紛行政處理機(jī)制為糾紛雙方當(dāng)事人自由選擇的糾紛解決方式之一，不作為環(huán)境民事訴訟的前置程序，但是應(yīng)該賦予環(huán)保部門的處理決定以強(qiáng)制執(zhí)行力。當(dāng)事人對行政裁決不服可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（比如15日內(nèi)）提起民事訴訟，法院受理民事案件時(shí)可以直接適用行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)；如果當(dāng)事人對行政裁決過程中行政機(jī)關(guān)的違法行為不服而提起行政訴訟，這種訴訟實(shí)際不屬于環(huán)境訴訟的類型，法院按照一般的行政訴訟受理。

　　如何在公平與效率、自由與秩序之間尋求最佳平衡點(diǎn)？這是糾紛處理機(jī)制的研究者們必須不斷反思的問題。如何保證“從對抗走向?qū)υ?，從抗?fàn)幾呦騾f(xié)商，從單一價(jià)值走向多元化，從勝負(fù)決斗走向爭取雙贏”？14這是環(huán)境糾紛解決機(jī)制的研究者們更應(yīng)該深思的問題。法學(xué)理論的選擇將會對制度的構(gòu)建產(chǎn)生巨大的影響。然而在中國，理論的薄弱卻不可避免的波及立法。雖然近20 年來我國的環(huán)境立法發(fā)展很快，且已初步形成了我國環(huán)境保護(hù)法的體系，為環(huán)境保護(hù)行政管理提供了比較充分的法律依據(jù)15.然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民環(huán)境意識的提高，僅僅有環(huán)境行政管理的立法已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要，環(huán)境糾紛解決機(jī)制理論中諸多未解決的問題在實(shí)際的操作中亦不斷的凸顯，對該理論的研究還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)16.

　　參考文獻(xiàn)：

　　1 王燦發(fā)：《環(huán)境法學(xué)教程》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第73 頁。

　　2 王燦發(fā)：《論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑》，載于《政法論壇》，2003年8月，第50頁。

　　3 王明遠(yuǎn)：《中國環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度的現(xiàn)狀及其完善》，載于《環(huán)境導(dǎo)報(bào)》，2000年第3期，第7頁。

　　4 王明遠(yuǎn)：《中國環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度的現(xiàn)狀及其完善》，載于《環(huán)境導(dǎo)報(bào)》，2000年第3期，第7頁。

　5 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清華大學(xué)出版社，2003年版，第44頁。

　　6 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清華大學(xué)出版社，2003年版，第46頁。

　　7 王燦發(fā)：《論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑》，載于《政法論壇》，2003年8月，第50頁。

　　8 趙明：《美國ADR 對中國糾紛解決資源利用的啟示》，載于《湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第4期。

　　9 [日]小島武司、伊藤真編：《裁判外紛爭處理法》，有斐閣1998年1月出版，第9頁。

　　10 章武生等著：《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的重構(gòu)》，法律出版社，2000年版，第345-346頁。

　　11 王燦發(fā)：《論環(huán)境糾紛處理與環(huán)境損害賠償專門立法》，載于《政法論壇》（中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2000年10月。

　　12 原田尚彥著，于敏譯：《環(huán)境法》，法律出版社，1999年版，第115頁。

　　13 吳嘉生：《環(huán)保糾紛解決之研究》，臺灣中興法學(xué)出版社，1998年版，第53頁。

　　14 美國仲裁協(xié)會（AAA）出版的《Dispute Resolution Timeless》和《Journal of Dispute Resolution》中的表述，轉(zhuǎn)引自范愉：《非訴訟程序（ADR）教程》，中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第7頁。

　　15 王燦發(fā)：《論環(huán)境糾紛處理與環(huán)境損害賠償專門立法》，載于《政法論壇》，2003年10月，第18頁。

　　16 呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)新視野》，中國政法大學(xué)出版社， 2000年版，第112頁。

作者：丁敏