[摘要] 世界經(jīng)濟(jì)一體化、金融業(yè)發(fā)展國(guó)際化的歷史背景下，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)的逐步發(fā)展對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管理念、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管體制、監(jiān)管方式等提出了巨大的挑戰(zhàn)，本文旨在根據(jù)銀行監(jiān)管法在混業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在的監(jiān)管真空問(wèn)題、信息不對(duì)稱(chēng)所引發(fā)的信息披露問(wèn)題及存款者保護(hù)問(wèn)題提出相應(yīng)的法律對(duì)策。筆者采用制度分析的方法對(duì)上述問(wèn)題作出粗淺的分析，試圖導(dǎo)入功性監(jiān)管彌補(bǔ)法律監(jiān)管的真空；強(qiáng)化信息披露制度完善混業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制；引入存款保險(xiǎn)制度完善對(duì)存款者利益的保護(hù)，筆者提出一己之見(jiàn)，希望能夠?qū)︺y行混業(yè)經(jīng)營(yíng)之監(jiān)管問(wèn)題有所幫助。

　　第一章：分業(yè)經(jīng)營(yíng)與混業(yè)經(jīng)營(yíng)之博弈

　　一：混業(yè)-世界歷史的選擇

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，在金融自由化浪潮的沖擊下，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，各種金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)相互交叉與滲透不斷加劇，一度實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的西方銀行也開(kāi)始逐漸相互業(yè)經(jīng)營(yíng)模式過(guò)渡。美國(guó)作為金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡的典型代表其發(fā)展歷程展現(xiàn)了金融業(yè)的發(fā)展變遷。1928年美國(guó)《麥克法頓法案》的出臺(tái)，該法案鼓勵(lì)銀證混業(yè)經(jīng)營(yíng)，致使其發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，這在當(dāng)時(shí)金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)尚不成熟的情況下引起金融業(yè)的秩序混亂。而最終的結(jié)果是導(dǎo)致了1929年大危機(jī)的發(fā)生。大危機(jī)中美國(guó)的金融體系幾近崩潰。美國(guó)政府痛定思痛，1933年出臺(tái)《格拉斯。斯蒂格爾法》（GlassSteagalAct），該法案第16條規(guī)定：“聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行和加盟聯(lián)邦儲(chǔ)備制度的州銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)”加盟銀行“）原則上禁止買(mǎi)賣(mài)流通有價(jià)證券，禁止承銷(xiāo)新發(fā)行有價(jià)證券業(yè)務(wù)。 ”這條是銀行、證券業(yè)務(wù)的直接分離條款。第21條規(guī)定：“主營(yíng)股票、公司債及其有價(jià)證券的個(gè)人或法人，不可以從事存款業(yè)務(wù)。 ”這兩條規(guī)定是銀行、證券業(yè)務(wù)的直接分離條款。該法案第20條規(guī)定：“加盟銀行不可以把主營(yíng)股票、公司債及其他有價(jià)證券業(yè)務(wù)的所有任何形態(tài)的法人作為其關(guān)系公司（ affiliates）。 ”這條是銀行與證券公司的間接分離條款。該法案第32條規(guī)定的“除經(jīng)過(guò)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的特別認(rèn)定，任何從事證券業(yè)的人，不得擔(dān)任成員銀行官員、董事或者雇員。 ”該條從組織制度上堡鎮(zhèn)行與證券公司的分離。通過(guò)以上四項(xiàng)條款銀行與證券公司在業(yè)務(wù)于人員管理上，被直接或間接的分離開(kāi)來(lái)。美國(guó)國(guó)會(huì)又相繼出臺(tái)了1934年的《證券交易法》和1939年的《信托契約法》等法，確立了美國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的體系結(jié)構(gòu)，這種嚴(yán)格監(jiān)管的金融業(yè)經(jīng)營(yíng)模式在當(dāng)時(shí)促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和金融業(yè)的發(fā)展水平的提高。雖然在20世紀(jì)30年代，該法緩解了金融危機(jī)，挽救了國(guó)民對(duì)銀行的信息，讀確保金融系統(tǒng)安全起到了相當(dāng)重要的作用。但是這畢竟是以犧牲了金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)換取了金融安全。相應(yīng)的，從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的美國(guó)金融界掀起了一股旨在追求超額利潤(rùn)的多樣化的金融創(chuàng)新的高潮，面對(duì)沒(méi)有受到分業(yè)經(jīng)營(yíng)立法限制的歐洲銀行尤其是德國(guó)銀行，美國(guó)的銀行業(yè)發(fā)展空間顯得非常狹小，原來(lái)的分業(yè)監(jiān)管、分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融體系開(kāi)始變得不能適應(yīng)。1999年11月4日，美國(guó)參眾兩院通過(guò)了《1999年金融服務(wù)法》（FinancialServicesActof1999），正式廢止實(shí)行了66年之久的《格拉斯—斯蒂格爾法》。該法案允許銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司以控股公司的方式相互滲透；對(duì)于銀行從事非金融業(yè)務(wù)、非金融公司通過(guò)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)從事金融業(yè)務(wù)做出了規(guī)定，允許設(shè)立專(zhuān)門(mén)從事企業(yè)融資業(yè)務(wù)的新型批發(fā)金融機(jī)構(gòu)（WFI，WholesaleFinancialInstitutions）；允許互助保險(xiǎn)公司為改制控股公司而跨州遷移。該法案徹底結(jié)束了美國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的局面。從而使美國(guó)金融業(yè)邁入一個(gè)新時(shí)代。美國(guó)銀行業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混業(yè)經(jīng)營(yíng)，清晰地描述了金融業(yè)從“簡(jiǎn)單中介人”到“萬(wàn)能壟斷者”的歷程。隨著金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，對(duì)商業(yè)銀行限制歷來(lái)少的西歐銀行廣泛經(jīng)營(yíng)商業(yè)銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中顯露出多元化經(jīng)營(yíng)的明顯優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過(guò)1986年倫敦“大爆炸”式的金融改革，英國(guó)傳統(tǒng)上的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局發(fā)生了重大變化，商業(yè)銀行開(kāi)始涉足證券業(yè)務(wù)，證券資產(chǎn)在其總資產(chǎn)中的比重迅速上升。仿照美國(guó)20世紀(jì)30年代銀行體制的日本也于1998年推出《金融體系改革一攬子法》放寬對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的限制，允許各金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)各種金融業(yè)務(wù)，廢除了銀行不能直接經(jīng)營(yíng)證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的禁令，擴(kuò)大了銀行的經(jīng)營(yíng)范圍。

　　分業(yè)經(jīng)營(yíng)與混業(yè)經(jīng)營(yíng)，是指金融業(yè)是否根據(jù)金融機(jī)構(gòu)不同而劃分不同經(jīng)營(yíng)范圍。分業(yè)經(jīng)營(yíng)是指是指商業(yè)銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)分別有不同的機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，商業(yè)銀行不得從事證券業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。混業(yè)經(jīng)營(yíng)是指商業(yè)銀行業(yè)務(wù)（吸收存款合法放貸款）與投資銀行業(yè)務(wù)（發(fā)行，包銷(xiāo)，銷(xiāo)售和兌換公司證券、自營(yíng)或經(jīng)紀(jì)證券、交易和企業(yè)重組等）的結(jié)合即銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和信托業(yè)之間業(yè)務(wù)的交叉和融合。

　　2、分業(yè)與混業(yè)的利弊分析

　　分業(yè)經(jīng)營(yíng)的弊端和混業(yè)經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)自從分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制確立以后，人們對(duì)它的爭(zhēng)論就一直沒(méi)有停止過(guò)。

　　分業(yè)論的支持者認(rèn)為分業(yè)經(jīng)營(yíng)有利于：1 風(fēng)險(xiǎn)控制。商業(yè)銀行和證券公司面對(duì)的是不同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)，銀行與證券市場(chǎng)間明確一道防火墻，可以切斷風(fēng)險(xiǎn)傳遞的鏈條。因?yàn)?，證券市場(chǎng)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)，銀行業(yè)與證券業(yè)如果混業(yè)經(jīng)營(yíng)，在證券市場(chǎng)上發(fā)生劇烈動(dòng)蕩或銀行操作失誤時(shí)，銀行的信用將受到嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)增加，損害投資者和存款人的利益。2 提高經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管效率。分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致的銀行業(yè)與證券業(yè)專(zhuān)業(yè)化分工有利于提高經(jīng)營(yíng)效率，使不同的金融業(yè)能高效利用自身有限的資源為客戶提供更好的服務(wù)。在監(jiān)管方面，分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式可促進(jìn)金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化分工，明確監(jiān)管職能，提高監(jiān)管效率。3 保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)使大機(jī)構(gòu)強(qiáng)者愈強(qiáng)，中小機(jī)構(gòu)難以與之抗衡，不利于競(jìng)爭(zhēng)。

　　混業(yè)論的支持者認(rèn)為混業(yè)經(jīng)營(yíng)有利于：1 降低銀行風(fēng)險(xiǎn)?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)使銀行內(nèi)部形成了一種損益互補(bǔ)機(jī)制，即銀行業(yè)某一領(lǐng)域金融業(yè)務(wù)的虧損可由其他金融業(yè)務(wù)的盈利來(lái)彌補(bǔ)。這種內(nèi)部補(bǔ)償作用不僅使銀行利潤(rùn)收入穩(wěn)定，而且使銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)得以分散和減小。2 增強(qiáng)商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。首先，多元化經(jīng)營(yíng)使銀行能夠及時(shí)地根據(jù)金融市場(chǎng)的變化來(lái)調(diào)節(jié)自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；其次，商業(yè)銀行可通過(guò)與客戶設(shè)計(jì)出具有針對(duì)性的金融產(chǎn)品組合并為客戶提供一條龍金融服務(wù)來(lái)發(fā)揮總體優(yōu)勢(shì)，降低經(jīng)營(yíng)成本，提高服務(wù)效率；最后，混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式可使銀行通過(guò)股權(quán)代理，建立穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)的基本客戶群，有助于銀行充分了解客戶，從而實(shí)現(xiàn)真正的風(fēng)險(xiǎn)控制。

　　筆者認(rèn)為，分業(yè)經(jīng)營(yíng)與混業(yè)經(jīng)營(yíng)作為制度本身并不重要，關(guān)鍵是選擇哪一種模式更符合一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。一個(gè)國(guó)家或一個(gè)經(jīng)濟(jì)體采用分業(yè)制度還是婚也制度，只是一種特定經(jīng)濟(jì)情況下的利弊權(quán)衡，這種權(quán)衡會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境和政府當(dāng)局的監(jiān)管水平的變化不斷調(diào)整。分業(yè)與混業(yè)都必須在健全的法規(guī)下進(jìn)行，不可能出現(xiàn)完全的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，也不可能出現(xiàn)完全的混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

　　二：中國(guó)的選擇

　　比較而言，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)發(fā)展水平以及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度和外部監(jiān)管能力的需要，我國(guó)正處于健全體制，強(qiáng)化分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的發(fā)展階段。我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式反映了現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融體制和運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)以及市場(chǎng)發(fā)育程度的客觀狀況。問(wèn)題是對(duì)我國(guó)而言，加入世貿(mào)組織以后金融市場(chǎng)將逐步開(kāi)放，金融業(yè)將面臨發(fā)達(dá)國(guó)家金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)大沖擊，面臨經(jīng)營(yíng)對(duì)手日趨成熟的混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度將無(wú)受到巨大挑戰(zhàn)。從內(nèi)部因素的影響來(lái)看，分業(yè)經(jīng)營(yíng)束縛了我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展，形成了誘發(fā)金融危機(jī)的隱患。業(yè)務(wù)范圍的狹窄不僅使銀行的利潤(rùn)無(wú)法得到保證，還使銀行的呆賬居高不下，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。從外部因素的影響來(lái)看，加入世貿(mào)組織以后，國(guó)內(nèi)金融業(yè)必將面臨外資金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要通過(guò)混業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)提高自身的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。如果我們依然堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)，那將會(huì)使國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的境地， 因此，無(wú)論是從促進(jìn)本國(guó)金融業(yè)發(fā)展的角度還是從抵御國(guó)外金融機(jī)構(gòu)沖擊的角度來(lái)看，我國(guó)都存在著實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的必要性。事實(shí)上，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)，由于在金融市場(chǎng)上無(wú)法抵御歐洲全能銀行的強(qiáng)大沖擊，也不得不游說(shuō)國(guó)會(huì)于1999年通過(guò)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》以扭轉(zhuǎn)劣勢(shì)。因此，在新的歷史形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)做出正確選擇，采取合理經(jīng)營(yíng)模式，但必須強(qiáng)調(diào)的是，這需要一個(gè)過(guò)程，只有當(dāng)金融市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)、金融機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的自我約束機(jī)制和較高的經(jīng)營(yíng)管理水平、監(jiān)管機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)管能力、金融法制健全時(shí)，才能最終實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，才不至于出現(xiàn)混亂局面。因此，在這個(gè)問(wèn)題上筆者認(rèn)為我國(guó)只能采取漸進(jìn)的原則，即：適當(dāng)溝通各業(yè)間資金融通-一部分允許部分兼業(yè)經(jīng)營(yíng)-更大程度的綜合經(jīng)營(yíng)。

　　（一）、我國(guó)現(xiàn)行法律體系下混業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律空間

　　從我國(guó)的情況看，《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》和《證券法》都貫徹了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則，這是根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融制度發(fā)展和完善的實(shí)際情況而確定的。但分業(yè)經(jīng)營(yíng)并不排斥在法律框架以內(nèi)銀行、保險(xiǎn)和證券業(yè)的合理交叉。隨著我國(guó)金融業(yè)發(fā)展水平、對(duì)外開(kāi)放水平和監(jiān)管水平的提高，特別是加入世貿(mào)組織以后面臨的新形勢(shì)，我國(guó)的金融法律框架應(yīng)該研究如何從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，朝著混業(yè)方向穩(wěn)步推進(jìn)。《商業(yè)銀行法》最早在法律上規(guī)定銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，該法第四十三條規(guī)定“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù) ，不得投資于非自用不動(dòng)產(chǎn)。”隨 后《保險(xiǎn)法》也明確規(guī)定，商業(yè)保險(xiǎn)只能由依法設(shè)立的保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，其他單位和個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。《證券法》第六條規(guī)定：“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理。證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。”至此我國(guó)金融業(yè)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”的原則在法律上得以確立。

　　從我國(guó)的情況看，《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》和《證券法》都貫徹了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則，這是根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融制度發(fā)展和完善的實(shí)際情況而確定的。但分業(yè)經(jīng)營(yíng)并不排斥在法律框架以內(nèi)銀行、保險(xiǎn)和證券業(yè)的合理交叉。隨著我國(guó)金融業(yè)發(fā)展水平、對(duì)外開(kāi)放水平和監(jiān)管水平的提高，特別是加入世貿(mào)組織以后面臨的新形勢(shì)，我國(guó)的金融法律框架應(yīng)該研究如何從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，朝著混業(yè)方向穩(wěn)步推進(jìn)。

　　1：從《商業(yè)銀行法》中尋求混業(yè)的法律空間。

　　金融分業(yè)體制的核心就是銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，我國(guó)《商業(yè)銀行法》對(duì)銀行的投資限制也作了明確的規(guī)定。但筆者發(fā)現(xiàn)這種限定并不是絕對(duì)的限制。

　　首先，《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第三條規(guī)定：“商業(yè)銀行可以經(jīng)營(yíng)下列部分或者全部業(yè)務(wù)：一、吸收公眾存款；二、發(fā)放短期 、中期和長(zhǎng)期貸款 ；三、辦理國(guó)內(nèi)外結(jié)算 ；四、辦理票 據(jù)貼現(xiàn) ；五、發(fā)行金融債券 ；六、代理發(fā)行、代理兌付 、承銷(xiāo) 政府債券 ；七、買(mǎi)賣(mài)政府債券；八、從事同業(yè)拆借 ；九、買(mǎi)賣(mài) 、代理買(mǎi)賣(mài)外匯 ；十、提供信用證服務(wù)及擔(dān)保 ；十 一、代理收付 款項(xiàng)及代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；十二、提供保管箱服務(wù)；十三、經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。”該條款對(duì)商業(yè)銀行可以經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)以列舉的方式作出明確的規(guī)定。從中我們可以看出商業(yè)銀行實(shí)際上可投資于政府債券、政策性金融債券等部分證券業(yè)務(wù) ，也可經(jīng)營(yíng)部 分信托業(yè)務(wù)（主要是一些代理業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)）。

　　其次，《商業(yè)銀行法》第三條的最后一項(xiàng)規(guī)定商業(yè)銀行可經(jīng)營(yíng)“經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)”。這實(shí)際上是一個(gè)授權(quán)性條款，它授予人民銀行對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)范圍的立法權(quán) .這實(shí)際上就 為我們?cè)诂F(xiàn)有體制下尋求混業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了一個(gè)合法的途徑。我們可以看到，我國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局充分利用這一授權(quán)性規(guī)定，放寬了一 部分限制 ，在當(dāng)前的法律框架體系下，出臺(tái)了一部分政策法規(guī)，比如《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》等，對(duì)當(dāng)前的混業(yè)經(jīng)營(yíng)予以規(guī)范引導(dǎo)。

　　第三，《商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，得投資與非自用不動(dòng)產(chǎn)。商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。禁止商業(yè)銀行 ”從事股票業(yè)務(wù)“。 筆者認(rèn)為這里的 ”股票業(yè)務(wù)“應(yīng)當(dāng)作狹義理解 ，應(yīng)是指股票自營(yíng)業(yè)務(wù)，對(duì)于與股票有關(guān)的中間業(yè)務(wù)比如代客買(mǎi)賣(mài)等經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，不應(yīng)包括在其中。中國(guó)人民銀行制定的2001年7月頒布《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第七條中規(guī)定經(jīng)中央銀行審查批準(zhǔn)后，可以辦理金融衍生業(yè)務(wù)，代理證券業(yè)務(wù)，投資基金業(yè)務(wù)，信息咨詢業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)顧問(wèn)等投資銀行業(yè)務(wù)?！稌盒幸?guī)定》也明確了這一點(diǎn)，商業(yè)銀行可以從事與股票有關(guān)的中間業(yè)務(wù)，但應(yīng)通過(guò)中國(guó)人民銀行的審批。

　　第四，《商業(yè)銀行法》第四十三條對(duì)投資的限制僅限于“中華人民共和國(guó)境內(nèi)”，而對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行在境外從事投資銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以及向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資等，未明確加以限制。因此，我國(guó)商業(yè)銀行可以在境外著手開(kāi)展混業(yè)經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)工作，實(shí)際上目前國(guó)內(nèi)也有多家銀行在境外實(shí)施混業(yè)經(jīng)營(yíng)策略。如工商 銀行在香港已收購(gòu)了“東亞證券 ”，中國(guó)銀行在倫敦組建了“中銀國(guó)際”等 . 根據(jù) “控制風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，筆者認(rèn)為海外試點(diǎn)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展投資銀行業(yè)務(wù)，積累國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)。

　　2、從《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《信托法》中探求混業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律空間。證券市場(chǎng)是高風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)，金融分業(yè)的一個(gè)重要目的就是要防止資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)侵入其他金融系統(tǒng)尤其是銀行信用系統(tǒng)，以保障整個(gè)金融系統(tǒng)的安全。我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展處于初級(jí)階段，其風(fēng)險(xiǎn)之高更是不可忽視 .我國(guó)于亞洲金融風(fēng)暴之后制定并頒布實(shí)施的《證券法》，對(duì)于金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則作了明確規(guī)定 . 1998年《證券法》第六條規(guī)定：證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理。證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。但是《證券法》對(duì)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)管理”的規(guī)定屬于原則性規(guī)定，相對(duì)具體一些的也僅規(guī)定“證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。”其他的具體措施則由相應(yīng)的行政部門(mén)制定。顯然法律的這種原則規(guī)定，就留給執(zhí)法者在不違背規(guī)定的前提下的靈活處理空間 .正如筆者在上文所論述的，金融分業(yè)體制的核心是銀證分業(yè)經(jīng)營(yíng)，而銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵在于銀證分離 .因此在現(xiàn)有體制下 ，只要保證銀證分離例如同一機(jī)構(gòu)下銀行業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)分設(shè)獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算體系就不會(huì)違背我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的根本原則。實(shí)踐證明，和分業(yè)制止不直接抵觸的很多“禁區(qū)”在政策層面上已經(jīng)放開(kāi)。對(duì)于《證券法》明確規(guī)定的“證券公司與銀行 、信托 、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立 ”，筆者認(rèn)為目前我國(guó)大量存在并不斷產(chǎn)生的金融控股公司如中信集團(tuán)、光大集團(tuán)并不違背這一規(guī)定。因?yàn)槲覈?guó)《商業(yè)銀行法》第43條禁止銀行向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，也就意味著在法律意義上商業(yè)銀行不得創(chuàng)設(shè)從事非銀行業(yè)務(wù)的子公司，直接堵塞了商業(yè)銀行運(yùn)用異業(yè)子公司開(kāi)展證券業(yè)務(wù)的途徑。但是，法律并未禁止銀行的股東，即銀行持股公司從事證券業(yè)務(wù)，作為銀行的母公司，銀行持股公司既可以自行從事證券業(yè)務(wù)，也可創(chuàng)設(shè)具有獨(dú)立法人資格的證券子公司開(kāi)展證券業(yè)務(wù)。在后一情形下，銀行持股公司很可能升格為“金融控股公司”，甚至成為規(guī)模龐大，經(jīng)營(yíng)多種金融業(yè)務(wù)的多元化金融集團(tuán)，目前我國(guó)的金融集團(tuán)已初具雛形，其中一些多元化金融集團(tuán)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)已初具規(guī)模。因此，雖然我國(guó)目前仍實(shí)行傳統(tǒng)的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理體制，但并不妨礙銀行業(yè)以銀行持股公司或是金融控股公司的形式參與證券業(yè)務(wù) .

　　由于股市風(fēng)險(xiǎn)極高，對(duì)于入市操作的資金注重金融安全的我國(guó)法律對(duì)此作了嚴(yán)格限制。《證券法》、《保險(xiǎn)法》都禁止銀行資金、保險(xiǎn)資金違規(guī)流入股市。 但這并不等于銀行資金不能流向證券公司。同時(shí)，證券公司的證券承銷(xiāo)、收購(gòu)兼并等業(yè)務(wù)資金，與其直接承受股市風(fēng)險(xiǎn)的自營(yíng)業(yè)務(wù)資金之間存在一定的隔離區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，從銀行有序規(guī)范獲取，并不會(huì)增加信用系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，即使是自營(yíng)業(yè)務(wù)，根據(jù) 《證券法》的規(guī)定，除使用自有資金 外 ，還可以使用“依法籌集的資金”。中國(guó)人民銀行頒布的《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》、《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》等實(shí)際就是根據(jù)這一彈性規(guī)定放開(kāi)對(duì)券商融資渠道 的 限制 ，使綜合類(lèi)的證券公司也可以從銀行拆借資金用于自營(yíng)業(yè)務(wù)，同時(shí)也使一部分銀行資金得以合規(guī)入市。

　　《保險(xiǎn)法》第一百零四條規(guī)定：“保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用，限于在 銀行存款 、買(mǎi)賣(mài)政府債券 、金融債券和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式。保險(xiǎn)公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和向企業(yè)投資。”顯然《保險(xiǎn)法》并沒(méi)有完全堵死保險(xiǎn)資金入市的途徑。實(shí)際上，根據(jù)相關(guān)的法規(guī)，保險(xiǎn)公司的一部分資金可以通過(guò)證券投資基金進(jìn)入證券市場(chǎng)。

　　此外，《信托法》并未像《商業(yè)銀行法》和《證券法》等那樣明確規(guī) 定證券業(yè)與信托業(yè)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，而是較為寬泛地規(guī)定了受托人的誠(chéng)信義務(wù)。由于信托并不像銀行 、證券以及保險(xiǎn)那樣牽扯社會(huì)上多數(shù)人的利益，因此法律給予了信托業(yè)更廣泛的空間。

　　混業(yè)經(jīng)營(yíng)是中國(guó)金融業(yè)的必然趨勢(shì)，但是中國(guó)目前的國(guó)情決定了我們還不能立即放棄分業(yè)體制。那么當(dāng)前最可行的莫過(guò)于充分 挖掘現(xiàn)有法律體系中適于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律空間，在現(xiàn)行的分業(yè)體制下，進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)探索。

　　（二） 混業(yè)經(jīng)營(yíng)在中國(guó)的實(shí)踐

　　按現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)，我國(guó)目前實(shí)行銀行、證券、保險(xiǎn)和信托業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的體制，商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，禁止非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入同業(yè)拆借市場(chǎng)，人為割斷了貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)之間的資金聯(lián)系。但近幾年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化。在國(guó)內(nèi)，金融、證券改革不斷深化，制度有所完善；在國(guó)際上，經(jīng)濟(jì)全球化和金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明朗并加強(qiáng)，美國(guó)、日本和西方發(fā)達(dá)國(guó)家都在積極地調(diào)整其金融體制。相應(yīng)地，國(guó)內(nèi)分業(yè)經(jīng)營(yíng)政策也出現(xiàn)適度調(diào)整和放松。1999年8月19日央行制定并頒布了《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》和《基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》，允許符合條件的券商和基金管理公司進(jìn)入銀行同業(yè)市場(chǎng)，從事同業(yè)拆借和債券回購(gòu)業(yè)務(wù)。同年10月27日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)又一致同意保險(xiǎn)基金進(jìn)入股票市場(chǎng)。2000年2月23日，央行和中國(guó)證監(jiān)會(huì)又聯(lián)合發(fā)布《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》，允許符合條件的證券公司以自營(yíng)股票和證券投資基金作為抵押，向商業(yè)銀行借款。 這三條措施，打破了貸幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期隔離，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)作了必要的準(zhǔn)備 .中央銀行在2001年7月頒布《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第七條中進(jìn)一步明確設(shè)銀行再經(jīng)中央銀行審查批準(zhǔn)后，可以辦理金融衍生業(yè)務(wù)，代理證券業(yè)務(wù)，投資基金業(yè)務(wù)，信息咨詢業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)顧問(wèn)等投資銀行業(yè)務(wù)。這些融資方面的政策轉(zhuǎn)變表明，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融政策開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)，我國(guó)金融業(yè)已初步出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。盡管我國(guó)建立混業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)體制才剛剛起步，但并非一片空白，還有一些成功的嘗試。中國(guó)光大集團(tuán)和中信集團(tuán)就是最好的例子。中國(guó)光大集團(tuán)擁有光大銀行、光大證券和光大信托三家金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)持有申銀萬(wàn)國(guó)證券公司19%左右的股份，成為其最大的股東。光大集團(tuán)同時(shí)還擁有香港上市的三家公司光大控股、光大國(guó)際和香港建設(shè)公司。1999年12月15日，中國(guó)光大集團(tuán)總公司與加拿大永明人壽保險(xiǎn)公司共同組建了中加合資人壽保險(xiǎn)公司?？梢哉f(shuō)，光大集團(tuán)目前的業(yè)務(wù)格局就是一個(gè)金融集團(tuán)的雛形。未來(lái)的光大集團(tuán)是一個(gè)綜合性的金融控股集團(tuán)公司。“光大模式”其實(shí)就是金融控股公司下的商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司、信托公司等金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的綜合體，同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了在同一利益主體下互相協(xié)作的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面。雖然“光大模式”的形成有一定的偶然性，但卻為中國(guó)未來(lái)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)探索出了一個(gè)方向。未來(lái)中國(guó)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式可能就是，在一個(gè)控股公司控制下的各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)。我國(guó)若采取這種混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，則必須允許目前的商業(yè)銀行成立單一的銀行控股公司，并以這個(gè)全能化金融集團(tuán)為平臺(tái)收購(gòu)或新設(shè)證券公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等。

　　第二章：我國(guó)銀行監(jiān)管法應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的欠缺和不周

　　混業(yè)經(jīng)營(yíng)在推動(dòng)金融業(yè)和金融市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，也在總體上加大了金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了銀行監(jiān)管的有效性?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)使建立在傳統(tǒng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式基礎(chǔ)上的金融監(jiān)管制度框架，已經(jīng)嚴(yán)重落后于金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)互相融合、銀行大量參與證券市場(chǎng)與保險(xiǎn)市場(chǎng)的交易活動(dòng)加大了銀行監(jiān)管的難度。相應(yīng)的我國(guó)銀行監(jiān)管法律也日益暴露出其滯后于銀行業(yè)發(fā)展的缺陷。

　　一：我國(guó)監(jiān)管法律的不周

　?。ㄒ唬?、監(jiān)管法存在監(jiān)管真空

　　現(xiàn)行銀行法對(duì)中資銀行及金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍限制過(guò)嚴(yán)，一般規(guī)定在傳統(tǒng)的狹小的業(yè)務(wù)空間，很難適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。如現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定在“中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，得投資與非自用不動(dòng)產(chǎn)。商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。”《商業(yè)銀行法》第三條所列舉的業(yè)務(wù)范圍，都僅限于商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，同時(shí)第三條規(guī)定“商業(yè)銀行可以經(jīng)營(yíng)經(jīng)中國(guó)人民應(yīng)行批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)” 似乎又是一條兜底條款，他似乎將代理證券，投資基金等投資銀行業(yè)務(wù)規(guī)制于銀行經(jīng)營(yíng)范圍之外但在同時(shí)又將該類(lèi)業(yè)務(wù)納入其經(jīng)營(yíng)范圍之中。商業(yè)銀行不得不在競(jìng)爭(zhēng)與法律的夾縫中尋找出路，在不違背法律的原則下開(kāi)始了對(duì)投資銀行業(yè)務(wù)的探索，法律沒(méi)有明文授權(quán)或禁止從事該類(lèi)業(yè)務(wù)，畢竟沒(méi)有違反法律所禁止的就不算是違法，商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)范圍上只能打法律的擦邊球。事實(shí)上2001年7月頒布《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第七條中進(jìn)一步明確經(jīng)中央銀行審查批準(zhǔn)后，可以辦理金融衍生業(yè)務(wù)，代理證券業(yè)務(wù)，投資基金業(yè)務(wù)，信息咨詢業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)顧問(wèn)等投資銀行業(yè)務(wù)。但現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》等監(jiān)管法并未對(duì)商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管作出詳細(xì)規(guī)定，此外新出臺(tái)的于2004年2月1日起實(shí)施《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十八條規(guī)定：“ 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)品種，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)或者備案。需要審查批準(zhǔn)或者備案的業(yè)務(wù)品種，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)作出規(guī)定并公布。”該條規(guī)定并沒(méi)有細(xì)化銀行的經(jīng)營(yíng)范圍，只是一條委任性的條款，并沒(méi)有在經(jīng)營(yíng)范圍的監(jiān)管上起到實(shí)質(zhì)性的作用，必然會(huì)出現(xiàn)一些原有監(jiān)管法規(guī)所涉入不到的“灰色地帶”?！吨腥A人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二條第一款規(guī)定 “國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的工作。”在法律上形成了以銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)為主體的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。對(duì)于我國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)三行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管格局，三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自在專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)行使監(jiān)管職責(zé)，必然會(huì)出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行商業(yè)銀行的新興金融業(yè)務(wù)，如資產(chǎn)重組、投資理財(cái)、衍生金融工具、基金管理、信息咨詢等混業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管真空。由于金融業(yè)的日趨同質(zhì)化發(fā)展，其結(jié)果是傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)與其他金融業(yè)務(wù)之間的界線日趨模糊，原有的法律框架需要適時(shí)調(diào)整，以便將那些在“灰色地帶”活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)納入金融監(jiān)督網(wǎng)之內(nèi)。

　　（二）、銀行法律風(fēng)險(xiǎn)防范控制體系-信息披露制度的欠缺

　　在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景下，銀行涉足證券、基金、保險(xiǎn)從事多元化的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，其本身就蘊(yùn)含著相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)公眾需要充分了解銀行的經(jīng)營(yíng)狀況并作出自己的選擇；監(jiān)管當(dāng)局需要了解其風(fēng)險(xiǎn)披露狀況以便于對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，防止并控制風(fēng)險(xiǎn)。為了盡可能讓社會(huì)公眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得和了解金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況，需要建立信息傳遞機(jī)制，增加透明度，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度。

　　混業(yè)經(jīng)營(yíng)下金融衍生工具 交易和其他表外業(yè)務(wù) 的迅猛增長(zhǎng)，或許是導(dǎo)致金融監(jiān)管有效性下降的更為重要的原因。按照傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管方式，監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行實(shí)施監(jiān)管的一個(gè)重要途徑，是通過(guò)審核金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)報(bào)表發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而衍生交易等表外業(yè)務(wù)并不反映在財(cái)務(wù)報(bào)表中，這就使傳統(tǒng)的監(jiān)管方式無(wú)法施行。盡管監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)定期檢查或其他方式進(jìn)行監(jiān)管，但由于對(duì)表外業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一公認(rèn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不同金融機(jī)構(gòu)對(duì)同一種交易采用不同的會(huì)計(jì)技術(shù)處理方法，難以對(duì)金融機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度作出準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)。還應(yīng)指出的是，金融機(jī)構(gòu)還可通過(guò)衍生工具在財(cái)務(wù)上弄虛作假，以模糊監(jiān)管部門(mén)的視線。比如一家金融機(jī)構(gòu)為了顯示自己的財(cái)務(wù)狀況優(yōu)秀，可以通過(guò)出售金融期權(quán)來(lái)提高當(dāng)前的收入流量，而將潛在的損失推遲到將來(lái)再反映出來(lái)。衍生交易的即時(shí)性、復(fù)雜性，使監(jiān)管部門(mén)在交易信息的獲取和占有方面明顯處于不利地位 .

　　事實(shí)上，商業(yè)銀行向監(jiān)管當(dāng)局提交的各種監(jiān)管報(bào)表和文字報(bào)告，真實(shí)性程度確實(shí)令人擔(dān)憂。近年人民銀行對(duì)商業(yè)銀行開(kāi)展了多次大規(guī)模的真實(shí)性檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題，比如對(duì)外提供的年度報(bào)表不完整，報(bào)表內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，披露主要以財(cái)務(wù)信息為主，非財(cái)務(wù)信息諸如金融衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)、證券投資組合、證券承銷(xiāo)等投資銀行業(yè)務(wù)幾乎沒(méi)有，更為嚴(yán)重的是披露虛假信息等等 .

　　我國(guó)商業(yè)銀行的信息披露工作在這幾年取得了很大的進(jìn)展，2002年5月中國(guó)人民銀行發(fā)布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，對(duì)商業(yè)銀行的信息披露作了總體上的規(guī)范，對(duì)我國(guó)銀行信息披露制度的建設(shè)有著重要作用?！稌盒修k法》要求披露的信息基本上涵蓋了《新巴塞爾資本協(xié)議》所重視的資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)暴露和資本結(jié)構(gòu)三方面的內(nèi)容?！稌盒修k法》的頒布是我國(guó)銀行信息披露制度建設(shè)向《新巴塞爾資本協(xié)議》靠攏的新嘗試。但是不可否認(rèn)的是，我國(guó)商業(yè)銀行在信息披露方面與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距。

　　《新巴塞爾資本協(xié)議》主張強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的披露，要求銀行對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)提供充分的定性及定量信息，對(duì)于操作風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)等不易于量化的風(fēng)險(xiǎn)，則要求披露有關(guān)的定性信息。由于我國(guó)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作起步較晚，風(fēng)險(xiǎn)披露與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比有很大距離。例如，在信用風(fēng)險(xiǎn)披露中，《新巴塞爾資本協(xié)議》要求的核心定量披露的信用風(fēng)險(xiǎn)抵減前后的所有未加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的地區(qū)分布、風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的行業(yè)／客戶類(lèi)型分布等內(nèi)容，《暫行辦法》均未作明確要求，這表明我國(guó)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)信息披露離國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)尚存在不小的差距。

　　從現(xiàn)有披露規(guī)范看， 我國(guó)銀行監(jiān)管法律雖然對(duì)金融業(yè)信息披露加以規(guī)范。但其規(guī)定具有很強(qiáng)的原則性和概括性，并沒(méi)有細(xì)化，導(dǎo)致銀行業(yè)參與的許多投資銀行業(yè)務(wù)被排除于披露范圍之外。

　　《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十三條規(guī)定“ 銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表和其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、經(jīng)營(yíng)管理資料以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具的審計(jì)報(bào)告。”第三十六條規(guī)定“ 銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定，如實(shí)向社會(huì)公眾披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、董事和高級(jí)管理人員變更以及其他重大事項(xiàng)等信息。”盡管該二條條款規(guī)定了一些銀行信息披露的內(nèi)容范圍，但條款中所規(guī)范的業(yè)務(wù)基本上是金融業(yè)傳統(tǒng)的資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)，而類(lèi)似資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)、金融衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)、證券投資組合、證券承銷(xiāo)等投資銀行業(yè)務(wù)以及發(fā)行各種復(fù)雜資本工具等業(yè)務(wù)披露則沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)范。上述業(yè)務(wù)在國(guó)外金融業(yè)的年報(bào)中常常是披露的重點(diǎn)，也是巴塞爾委員會(huì)和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重點(diǎn)。

　　即使是證監(jiān)會(huì)頒布的《公開(kāi)發(fā)行證券公司信息披露編報(bào)規(guī)則（第7號(hào)）商業(yè)銀行年度報(bào)告內(nèi)容與格式特別規(guī)定》和《公開(kāi)發(fā)行證券公司信息披露編報(bào)規(guī)則（第2號(hào)）商業(yè)銀行財(cái)務(wù)報(bào)表附注特別規(guī)定》中， 對(duì)于上市銀行披露規(guī)范比較具體明確，使得占金融企業(yè)比重相當(dāng)大的非上市銀行的信息披露水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其上市銀行。從而形成制度上的缺口 .

　　二：我國(guó)銀行監(jiān)管法的欠缺

　?。ㄒ唬?、銀行法律風(fēng)險(xiǎn)防范救濟(jì)體系-存款保險(xiǎn)制度的缺失

　　金融業(yè)發(fā)展到今天，高度重視保護(hù)消費(fèi)者利益已成為各國(guó)金融監(jiān)管立法必須遵循的原則。由于普通消費(fèi)者在與銀行的交易中通常處于弱勢(shì)，容易被欺詐和漠視，在銀行業(yè)涉足證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的情況下，銀行經(jīng)營(yíng)常伴隨著極大的風(fēng)險(xiǎn)，但吸引顧客、開(kāi)拓市場(chǎng)，創(chuàng)造收益的是中驅(qū)動(dòng)著銀行作出價(jià)值選擇，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，如對(duì)于金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)客戶作出有效的解釋和說(shuō)明，消費(fèi)者在選擇了此種金融產(chǎn)品后往往承擔(dān)價(jià)值上的損失，最終承受銀行所轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。為確保消費(fèi)者得到完全的、誠(chéng)實(shí)的金融服務(wù)，因此，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融部門(mén)制定了許多事前的、事后的規(guī)制措施。在保護(hù)消費(fèi)者利益方面，我國(guó)的監(jiān)管立法尚屬空白。



　　《商業(yè)銀行法》第三章“存款人的保護(hù)”絕大部分條文多數(shù)條文都是對(duì)銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制 .筆者認(rèn)為，這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過(guò)嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。應(yīng)用法律的形式賦予銀行保護(hù)存款者“公法性義務(wù)”。

　　《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三條規(guī)定：“ 銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。”第三十七條規(guī)定：“ 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，或者其行為嚴(yán)重危及該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行、損害存款人和其他客戶合法權(quán)益的，經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以區(qū)別情形，采取下列措施：

　?。ㄒ唬┴?zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開(kāi)辦新業(yè)務(wù)；

　?。ǘ┫拗品峙浼t利和其他收入；

　　（三）限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?

　?。ㄋ模┴?zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；

　　（五）責(zé)令調(diào)整董事、高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利；

　?。┩Ｖ古鷾?zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)

　　第三十八條：“ 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，接管和機(jī)構(gòu)重組依照有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。” 第三十九條 “銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有違法經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)管理不善等情形，不予撤銷(xiāo)將嚴(yán)重危害金融秩序、損害公眾利益的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)予以撤銷(xiāo)。”

　　銀行監(jiān)督管理法的最終目的是保護(hù)存款人的合法利益，但我們從第三十七、三十八、三十九條可以看到銀行監(jiān)督管理法只是規(guī)定了銀行違規(guī)損害存款者利益時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行采取的限制行動(dòng)、接管或撤銷(xiāo)措施，卻絲毫未規(guī)定最大限度的挽救、保護(hù)存款人的利益之措施，這顯然是我國(guó)銀行監(jiān)管法的一大弊漏所在，保護(hù)存款人利益的存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)銀行立法上是一個(gè)重要的疏漏。《商業(yè)銀行法》 “對(duì)存款人的保護(hù)”一章中應(yīng)明確存款保險(xiǎn)制度，明確各商業(yè)銀行均有義務(wù)對(duì)其吸收的存款投保，以法的形式對(duì)存款保險(xiǎn)制度的法律地位給予確定，以有效保護(hù)存款者利益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

　　第三章：應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管之法律策略

　　一：導(dǎo)入功能性監(jiān)管，從法律上確認(rèn)金融監(jiān)督管理局的地位

　?。ㄒ唬?加強(qiáng)管制與混業(yè)經(jīng)營(yíng)的矛盾

　　20世紀(jì)70年代以來(lái)，愈演愈烈的金融自由化浪潮對(duì)各國(guó)的金融監(jiān)管產(chǎn)生了重大影響。金融自由化下的混業(yè)經(jīng)營(yíng)一方面要求放松金融管制，另一方面卻又需要加強(qiáng)金融監(jiān)管，使得混業(yè)經(jīng)營(yíng)與金融監(jiān)管成為一對(duì)辯證統(tǒng)一的矛盾體。但是金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有否定金融監(jiān)管的基礎(chǔ)，相反還強(qiáng)化了金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)性和必要性，因?yàn)榛鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)使得一國(guó)和世界金融體系面臨著新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，整個(gè)90年代金融危機(jī)事件不斷，金融風(fēng)險(xiǎn)增大的現(xiàn)實(shí)客觀上要求更加有效的金融監(jiān)管與之相適應(yīng)，金融監(jiān)管成為混業(yè)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)步推進(jìn)的前提條件 .銀行監(jiān)管要有應(yīng)變能力，適時(shí)跟蹤金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強(qiáng)監(jiān)管不能扼殺和阻礙混業(yè)經(jīng)營(yíng)?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)具有“雙刃劍”的作用，銀行監(jiān)管也同樣具有“雙刃劍”的作用。這就要求適度把握銀行監(jiān)管，否則會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，影響銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新。法律應(yīng)瞻前顧后，既要注意銀行風(fēng)險(xiǎn)的防范，也要考慮銀行業(yè)的生存和發(fā)展需要。應(yīng)花費(fèi)更大的精力用于疏導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)正確的軌道，否則會(huì)積累更大的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛對(duì)金融監(jiān)管方式進(jìn)行了調(diào)整，金融監(jiān)管出現(xiàn)了一些新變化。

　　從西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，金融監(jiān)管大都經(jīng)歷了一個(gè)從分業(yè)到混業(yè)的歷史過(guò)程。而原有的分業(yè)監(jiān)管模式已難以發(fā)揮作用，需要建立一種更加開(kāi)放、更加綜合監(jiān)管體制，各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，金融業(yè)呈現(xiàn)先分業(yè)經(jīng)營(yíng)后綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展的趨勢(shì)，金融監(jiān)督管理體系亦正朝著先分后合方向演進(jìn)，這是一種發(fā)展趨勢(shì)。在英國(guó)，金融分業(yè)監(jiān)管一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代初，現(xiàn)在已走向統(tǒng)一的混業(yè)監(jiān)管，建立了超級(jí)金融服務(wù)監(jiān)管局。在美國(guó)，30年代以來(lái)，直至1999年10月克林頓總統(tǒng)批準(zhǔn)《金融現(xiàn)代化服務(wù)法案》出臺(tái)這一歷史時(shí)期，一直實(shí)行銀行與證券業(yè)分業(yè)管理的體制。1998年日本完成了分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，將大藏省金融檢查部和銀行局、證券局的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督部門(mén)合并成為金融監(jiān)廳，作為日本總理府的所屬局，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)及其它金融業(yè)的監(jiān)督、檢查。由此可見(jiàn)，從分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管，是一個(gè)歷史發(fā)展過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管法律制度的變革所代表的監(jiān)管法律制度的新趨向在金融全球化這個(gè)大的背景下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管法律制度都經(jīng)歷了從20世紀(jì)80年代的自由到90年代的監(jiān)管的回歸，但應(yīng)該看到這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的管制循環(huán)，而是監(jiān)管下的自由和自律基礎(chǔ)上的監(jiān)管，各國(guó)的金融監(jiān)管制度已經(jīng)沿著國(guó)際化的方向發(fā)展，法律制度趨同的趨勢(shì)是非常明顯的。20世紀(jì)90年代，英國(guó)、美國(guó)、日本不約而同地加強(qiáng)了對(duì)金融監(jiān)管的立法，這些新的立法促進(jìn)了各國(guó)的金融監(jiān)管體制的改革，也反映各國(guó)新的金融監(jiān)管理念。

　?。ǘ┕δ苄员O(jiān)管的法理分析

　　我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是分業(yè)監(jiān)管。這一模式與當(dāng)前中國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局基本相適應(yīng)。但是，在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)加強(qiáng)和入世步伐加快的今天，這種分業(yè)監(jiān)管模式已表現(xiàn)出不相適應(yīng)的方面，分業(yè)監(jiān)管容易使得監(jiān)管部門(mén)自成系統(tǒng)，缺乏配合，使被監(jiān)管對(duì)象有機(jī)可乘，尤其是當(dāng)前中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新已有部分綜合經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，即我國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)加強(qiáng)。按照分業(yè)經(jīng)營(yíng)法規(guī)，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則主要有：商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司不能相互持股，業(yè)務(wù)范圍不能交叉；商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司不能持有信托投資公司的股份，但信托投資公司可以持有證券公司的股份。但目前我國(guó)金融領(lǐng)域已經(jīng)突破分業(yè)經(jīng)營(yíng)界限的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)主要有允許證券公司和基金管理公司進(jìn)入同業(yè)拆借市場(chǎng)進(jìn)行拆借、債券購(gòu)回；以股票質(zhì)押從商業(yè)銀行取得貸款；允許保險(xiǎn)公司進(jìn)入銀行間債券市場(chǎng)進(jìn)行回購(gòu)交易，允許保險(xiǎn)資金通過(guò)證券投資基金進(jìn)入股市等。各金融資產(chǎn)管理公司從事債轉(zhuǎn)股等業(yè)務(wù)，實(shí)際上也是把商業(yè)銀行與投資銀行業(yè)務(wù)連接起來(lái)?？梢?jiàn)，各金融企業(yè)不斷進(jìn)行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和品種創(chuàng)新，使得業(yè)務(wù)相互融合和滲透。我國(guó)目前實(shí)行的是按金融機(jī)構(gòu)的不同類(lèi)別進(jìn)行縱向個(gè)別立法、個(gè)別監(jiān)管的立法體系和監(jiān)管構(gòu)架，銀監(jiān)會(huì) 、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大機(jī)構(gòu)各自的監(jiān)管體系界限分明。各個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)，造成了事實(shí)上監(jiān)管政策的不統(tǒng)一，監(jiān)管重點(diǎn)的差異，形成了金融監(jiān)管的真空地帶，跨業(yè)違規(guī)現(xiàn)象頻頻發(fā)生。 這種監(jiān)管構(gòu)架對(duì)于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管無(wú)疑是有效的，但該監(jiān)管構(gòu)架具有相當(dāng)程度的剛性，即個(gè)別監(jiān)管機(jī)構(gòu)受其監(jiān)管范圍的限制，相互之間不但不能融通而且還時(shí)常發(fā)生沖突，對(duì)于不同金融機(jī)構(gòu)共同參與的金融服務(wù)活動(dòng)可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空，或者是使一些應(yīng)該改革、應(yīng)該創(chuàng)新的業(yè)務(wù)得不到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)定 .給監(jiān)管工作帶來(lái)了難度。銀行業(yè)的監(jiān)管需要有一個(gè)能夠協(xié)調(diào)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)關(guān)系的機(jī)構(gòu)。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)應(yīng)如何協(xié)調(diào)，以防止分業(yè)監(jiān)管灰色區(qū)域的存在，這也就對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管模式提出了創(chuàng)新性要求。

　　有學(xué)者認(rèn)為混業(yè)監(jiān)管是中國(guó)金融監(jiān)管制度模式創(chuàng)新改革的必然選擇。在香港，隨著越來(lái)越多的銀行介入證券業(yè)務(wù)，二者的監(jiān)管問(wèn)題一直存在爭(zhēng)論。雖然，香港金融監(jiān)管目前仍是由相對(duì)獨(dú)立的金融管理局、證監(jiān)會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)理處三家并存的結(jié)構(gòu)，但也有向統(tǒng)一的綜合性監(jiān)管結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)。目前，金融管理局、證監(jiān)會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)理處已成立了跨市場(chǎng)協(xié)調(diào)委員會(huì)這一非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的調(diào)。1988年《戴維森報(bào)告書(shū)》就已指出，“多功能的金融機(jī)構(gòu)與分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的矛盾的最終解決，有待于綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立”。

　　筆者認(rèn)為：我國(guó)應(yīng)順應(yīng)金融服務(wù)混業(yè)化的潮流，構(gòu)建具有我國(guó)特色的混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分類(lèi)監(jiān)管的金融經(jīng)營(yíng)管理模式。為了適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的迅猛發(fā)展，更好地反映監(jiān)管對(duì)象的實(shí)際情況，引入功能性監(jiān)管，將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離并成立綜合性的功能型金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就成為明智的選擇。功能監(jiān)管是相對(duì)于機(jī)構(gòu)監(jiān)管而言的，機(jī)構(gòu)性監(jiān)管是指按照金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)型來(lái)安排監(jiān)管，而功能性監(jiān)管則是按照金融活動(dòng)的類(lèi)型來(lái)安排監(jiān)管 .在規(guī)范化的官方監(jiān)管制度安排中，是實(shí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管，還是功能監(jiān)管，是在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的環(huán)境下各國(guó)金融當(dāng)局面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。功能性監(jiān)管通過(guò)有效利用集中的監(jiān)管設(shè)施可以共享監(jiān)管信息，對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，以便監(jiān)管人員更全面地了解監(jiān)管對(duì)象并與它們進(jìn)行更便捷的交流，取得金融監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)階段我國(guó)法律可以導(dǎo)入功能性監(jiān)管，利用這一思路構(gòu)建我國(guó)的監(jiān)管組織。

　　在監(jiān)管模式方面，積極創(chuàng)造條件實(shí)行功能型監(jiān)管功能型監(jiān)管概念是由哈佛商學(xué)院的羅伯特。默頓最先提出的 .功能型監(jiān)管是在一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，由專(zhuān)業(yè)分工的管理專(zhuān)家和相應(yīng)的管理程序?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的不同業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。功能型監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于管理的協(xié)調(diào)性高，管理中的盲點(diǎn)容易被發(fā)現(xiàn)并能得到及時(shí)處理，金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)組合總體風(fēng)險(xiǎn)容易判斷；同時(shí)它可以克服多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所造成的重復(fù)和交叉管理，用統(tǒng)一的尺度來(lái)管理各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。功能監(jiān)管順應(yīng)了金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。較之傳統(tǒng)金融監(jiān)管，它能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，且更具連續(xù)性和一致性。其優(yōu)點(diǎn)主要是：第一，功能性金融監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能，并以此為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，從而能有效地解決混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問(wèn)題，避免監(jiān)管“真空”和多重監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn)。第二，功能性金融監(jiān)管針對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)要實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的監(jiān)管，主張?jiān)O(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)金融業(yè)實(shí)施整體監(jiān)管。這樣可使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意力不局限于各行業(yè)內(nèi)部的金融風(fēng)險(xiǎn)。第三，由于金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則更具連續(xù)性和一致性，能夠更好地適應(yīng)金融業(yè)在今后發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種新情況。由于功能性監(jiān)管的諸多優(yōu)點(diǎn)，美國(guó)《1999年金融服務(wù)法》就依據(jù)功能性監(jiān)管的思想對(duì)其監(jiān)管體制進(jìn)行了全新的設(shè)計(jì)。以功能性金融監(jiān)管體制取代傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制對(duì)于我國(guó)金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下持續(xù)發(fā)展有著十分重要的意義，主要表現(xiàn)為：首先，功能性金融監(jiān)管體制更能適應(yīng)新形勢(shì)下我國(guó)金融業(yè)發(fā)展對(duì)監(jiān)管體制的要求?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)條件下，跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品將會(huì)層出不窮。由于傳統(tǒng)體制對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管劃分缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)威的部門(mén)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)共同參與的金融交易活動(dòng)，或是相互爭(zhēng)奪權(quán)力，或是相互推諉責(zé)任，這勢(shì)必影響監(jiān)管效率和監(jiān)管效果。而功能性金融監(jiān)管體制則是根據(jù)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的特定金融功能來(lái)確定該產(chǎn)品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。功能性監(jiān)管體制會(huì)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的裁定原則和機(jī)構(gòu)對(duì)新涌現(xiàn)的金融產(chǎn)品的功能進(jìn)行分析定性，適時(shí)解決該金融產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問(wèn)題。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，功能性金融監(jiān)管體制更適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)監(jiān)管體制的要求。其次，功能性金融監(jiān)管體制能夠更有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚。在金融業(yè)轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)以后，跨行業(yè)的金融產(chǎn)品日益增多，可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)將不局限于個(gè)別行業(yè)，很有可能會(huì)危及整個(gè)金融業(yè)。這時(shí)，如果依然實(shí)行傳統(tǒng)監(jiān)管體制，就會(huì)使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅關(guān)注本行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而不能建立有效的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題給予整體上的把握。功能監(jiān)管體制強(qiáng)調(diào)的是跨產(chǎn)品、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的監(jiān)管，要求管理層必須設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)實(shí)行整體監(jiān)管，由此能從維護(hù)整個(gè)金融業(yè)安全的角度來(lái)關(guān)注市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這無(wú)疑會(huì)更有利于維護(hù)金融業(yè)的安全。最后，功能性金融監(jiān)管體制更有利于促進(jìn)我國(guó)的金融創(chuàng)新。金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)是戰(zhàn)后全球金融業(yè)發(fā)展的主要特征之一。金融創(chuàng)新的發(fā)展水平已經(jīng)成為衡量一國(guó)金融業(yè)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)金融業(yè)的一大貢獻(xiàn)就是能更好地促進(jìn)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的涌現(xiàn)。傳統(tǒng)監(jiān)管體制無(wú)法對(duì)跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施有效監(jiān)管，致使管理層不得不通過(guò)行政手段來(lái)限制金融創(chuàng)新。實(shí)行功能性金融監(jiān)管體制以后，由于該體制能夠很好地解決各種金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管問(wèn)題，管理層不必再通過(guò)限制金融創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展來(lái)維護(hù)金融業(yè)的安全，可將精力放在如何完善功能監(jiān)管體制以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的有效監(jiān)管上，將為我國(guó)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的大發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。由以上分析可以看出，功能性金融監(jiān)管體制有著傳統(tǒng)監(jiān)管體制無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，能夠更好地促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)在新形勢(shì)下的發(fā)展。因此管理層應(yīng)該對(duì)這一體制給予高度重視，積極探索我國(guó)設(shè)立功能性金融監(jiān)管體制的途徑。

　?。ǘ?我國(guó)功能性金融監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)框架

　　功能性金融監(jiān)管體制同傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制有著根本區(qū)別。因此，功能性金融監(jiān)管體制的建立要求對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管體制進(jìn)行大手術(shù)。如美國(guó)，就是依據(jù)《1999年金融服務(wù)法》對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全新的設(shè)計(jì)。目前，在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局被打破而實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景下，我國(guó)所采用的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管就有可能出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管的問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于責(zé)任不清而相互推卸責(zé)任的問(wèn)題等，為了避免這些不足，筆者建議在現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外另設(shè)一個(gè)具有獨(dú)特的超然地位的機(jī)構(gòu)，如金融監(jiān)督管理局，確立金融監(jiān)督管理局的法律地位，從而彌補(bǔ)監(jiān)管法對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管出現(xiàn)的真空。

　　功能性金融監(jiān)管體制的最大優(yōu)勢(shì)即是能夠順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的，實(shí)行跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨產(chǎn)品的金融監(jiān)管。國(guó)家金融管理局成立以后，可以將金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力集中統(tǒng)一起來(lái)，從而適應(yīng)了功能性金融監(jiān)管體制的要求，能為我國(guó)金融業(yè)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變提供有力的保障。亞洲金融危機(jī)中，香港的金融管理局制度即表現(xiàn)出了令世人矚目的監(jiān)管能力。

　　基于上述看法，筆者對(duì)我國(guó)功能性金融監(jiān)管體制的建立提出以下設(shè)想：

　　1.國(guó)務(wù)院在中國(guó)人民銀行的基礎(chǔ)上設(shè)立國(guó)家金融管理局， 該機(jī)構(gòu)由財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人等專(zhuān)業(yè)人員組成。在三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上組成一個(gè)委員會(huì)形式的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要用于監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融控股公司。 其職責(zé)主要是針對(duì)金融監(jiān)管的真空及時(shí)采取相應(yīng)措施，劃分各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益沖突，以及對(duì)新業(yè)務(wù)劃分監(jiān)管歸屬等。監(jiān)管各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的職能。在監(jiān)管方面，國(guó)家金融管理局從維護(hù)整個(gè)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定出發(fā)，對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品交易予以全面監(jiān)管。這樣，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)將集中置于該局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，由此構(gòu)造一個(gè)有層次、有分工的監(jiān)管體系。作為一個(gè)仲裁者和協(xié)調(diào)者，國(guó)家金融管理局依據(jù)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的金融功能來(lái)確定對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由此可以解決跨行業(yè)金融產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)限模糊不清的難題。此外，在國(guó)家金融管理局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建立更為有效的溝通機(jī)制。如果各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間發(fā)生意見(jiàn)分歧，則可由國(guó)家金融管理局予以仲裁。

　　2.國(guó)家金融管理局由下設(shè)的銀行監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)所從事的銀行業(yè)務(wù)予以監(jiān)管。隨著金融業(yè)分業(yè)限制的逐步取消，證券公司、保險(xiǎn)公司必將涉足傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)。針對(duì)這些現(xiàn)象，銀行監(jiān)督管理委員會(huì)必須突破傳統(tǒng)的監(jiān)管范圍的束縛，將監(jiān)管范圍限定為各金融機(jī)構(gòu)（包括銀行以及非銀行金融機(jī)構(gòu)）所從事的銀行業(yè)務(wù)。實(shí)際運(yùn)作中，凡從事銀行業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都要在銀行監(jiān)督管理委員會(huì)登記注冊(cè)，以便于實(shí)施監(jiān)管。另外，銀行監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)針對(duì)銀行業(yè)務(wù)對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)控制的要求，制定適用于上述金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)控指標(biāo)體系，如資本充足率、貸款集中度、資產(chǎn)流動(dòng)性等等，依據(jù)這一指標(biāo)體系對(duì)從事銀行業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行定期和不定期的檢查，由此防范金融風(fēng)險(xiǎn)的聚集。

　　3.國(guó)家金融管理局通過(guò)下設(shè)的證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)證券業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，即將證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)也納入國(guó)家金融管理局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。從目前證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)看，不論是證券業(yè)還是保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于發(fā)展跨行業(yè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品都有著強(qiáng)烈的沖動(dòng)。針對(duì)這一情況，國(guó)家金融管理局要積極引導(dǎo)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)轉(zhuǎn)向?qū)嵭泄δ苄员O(jiān)管，即由過(guò)去針對(duì)特定金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管轉(zhuǎn)為針對(duì)特定金融產(chǎn)品的監(jiān)管。

　　4.國(guó)家金融管理局根據(jù)我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展不斷完善監(jiān)管體制。就未來(lái)一段時(shí)期而言，具體表現(xiàn)在：第一，隨著金融創(chuàng)新產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn)，不可避免地出現(xiàn)某類(lèi)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的金融功能不同于傳統(tǒng)金融產(chǎn)品的現(xiàn)象。對(duì)此，國(guó)家金融管理局要通過(guò)對(duì)該類(lèi)金融產(chǎn)品在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性以及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)加以分析，以決定是否需要建立新的下轄監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管。第二，針對(duì)我國(guó)出現(xiàn)的發(fā)展金融集團(tuán)的趨勢(shì)，國(guó)家金融管理局要督促和協(xié)調(diào)下轄的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)擬定各自的監(jiān)管規(guī)則和實(shí)施細(xì)則，并在此基礎(chǔ)上制定對(duì)金融集團(tuán)予以監(jiān)管的一般原則以及總體要求。第三，國(guó)家金融管理局通過(guò)積極的行動(dòng)以應(yīng)付外資金融機(jī)構(gòu)涌入所帶來(lái)的監(jiān)管問(wèn)題。這要求國(guó)家金融管理局依據(jù)國(guó)外監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)的具體國(guó)情制定出行之有效的監(jiān)管制度，以防范由此可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　二：強(qiáng)化信息披露規(guī)則完善法律風(fēng)險(xiǎn)控制體系

　　混業(yè)經(jīng)營(yíng)存在的利益沖突和內(nèi)部交易將增加監(jiān)管的難度和復(fù)雜性?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)的金融企業(yè)設(shè)有不同的部門(mén)或業(yè)務(wù)單位，它們各自有著不同的利益目標(biāo)。這就導(dǎo)致了利益沖突和內(nèi)部交易的存在，如向購(gòu)買(mǎi)銀行股票的客戶提供貸款而不問(wèn)其資信如何，將一個(gè)客戶的內(nèi)幕消息通過(guò)另一部門(mén)提供給另一個(gè)客戶，或公司部將某個(gè)公司的內(nèi)幕消息提供給證券部以便其買(mǎi)進(jìn)、拋售該公司股票而從中漁利。利益沖突和內(nèi)部交易是由金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的敗德行為引起的，無(wú)論分業(yè)還是混業(yè)的金融企業(yè)都可能存在利益沖突和內(nèi)部交易行為。而混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融企業(yè)由于其在業(yè)務(wù)交叉和滲透方面沒(méi)有限制且從業(yè)人員更多，更有可能出現(xiàn)利益沖突和內(nèi)部交易行為且具有極強(qiáng)的隱蔽性，這必然會(huì)增加監(jiān)管的難度和復(fù)雜程度。因此，為避免由于利益沖突和內(nèi)部交易行為而帶來(lái)整個(gè)金融服務(wù)業(yè)效率的損失，監(jiān)管者需增強(qiáng)監(jiān)管力度，防止從業(yè)人員敗德行為的產(chǎn)生。 銀行業(yè)和證券業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)更是有利于相關(guān)人員利用極少的貸款投機(jī)和操縱市場(chǎng)。這些都可能導(dǎo)致整個(gè)金融業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，可見(jiàn)成熟的信用制度對(duì)于金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)至關(guān)重要。

　　防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融安全，就要加強(qiáng)金融監(jiān)管，將金融活動(dòng)納入規(guī)范化、法治化軌道。而信息披露則是金融監(jiān)管的主導(dǎo)性制度安排。

　　1.信息披露制度及其法理基礎(chǔ)

　　信息披露制度受到各國(guó)金融立法的重視，成為各國(guó)金融監(jiān)管的重要制度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)考慮，在信息化的時(shí)代，有效的信息披露能為經(jīng)營(yíng)者和購(gòu)買(mǎi)者提供充分的信息，有利于正確的投資決策的形成，有利于提高資本市場(chǎng)的效率，優(yōu)化金融資源配置，使價(jià)值規(guī)律在更大的范圍內(nèi)充分發(fā)揮作用。而從法律的角度來(lái)講，信息披露制度能有力的防止由于信息不對(duì)稱(chēng)、錯(cuò)誤等導(dǎo)致的不平等現(xiàn)象，防止信息壟斷和信息優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致的不公平。

　　有效的市場(chǎng)紀(jì)律需要可靠而及時(shí)的信息，以使其交易對(duì)手進(jìn)行完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。新協(xié)議將信息披露作為銀行資本充足率的一個(gè)內(nèi)在要求，代表了國(guó)際金融業(yè)和國(guó)際監(jiān)管的新的發(fā)展方向。詳言之，信息披露對(duì)強(qiáng)化監(jiān)管的作用在于：（1）信息披露制度直接作用于風(fēng)險(xiǎn)行為產(chǎn)生的根源體現(xiàn)了委托人對(duì)內(nèi)部信息要求的意志和權(quán)力，削弱了代理人的信息優(yōu)勢(shì)，使監(jiān)管者處于更有利地位；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行為的控制不應(yīng)只注重行為本身，強(qiáng)調(diào)信息披露的約束機(jī)制比管制可能更有效。（2）信息披露有利于打開(kāi)銀行內(nèi)部“黑匣”，披露制度的存在對(duì)代理人起到威懾作用，使其衡量到風(fēng)險(xiǎn)行為的成本過(guò)大而放棄冒險(xiǎn)。懲罰不是約束的目的，更多的信息披露構(gòu)成對(duì)代理人的警示作用更符合約束的本質(zhì)要求，使監(jiān)管從事后性快向事前性轉(zhuǎn)變，最終達(dá)到盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)的目的。（3）信息披露制度是其他一切約束機(jī)制實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。約束機(jī)制總是由一定的信息觸動(dòng)之后產(chǎn)生反應(yīng)，信息披露的質(zhì)量制約各種約束制度的有效性。（4）信息披露制度提供了一種靈活的約束手段，可在保證安全性的前提下賦予經(jīng)營(yíng)者更大的活動(dòng)空間和操作權(quán)限，這符合金融業(yè)靈活、迅速的經(jīng)營(yíng)特色，保證在激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。（5）由信息披露所構(gòu)成的社會(huì)公共輿論監(jiān)督是有效監(jiān)管體系中重要的一環(huán)，有助于減少監(jiān)管中的道德風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)調(diào)信息披露監(jiān)管制度的適當(dāng)構(gòu)造也必然能夠構(gòu)造公眾監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)管者的行為將受到關(guān)注，不符合監(jiān)管宗旨的行為將得到糾正。從而可以降低監(jiān)管組織的交易成本，提高組織效率。

　　信息披露制度已成為金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制和外控機(jī)制的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)。所以，金融機(jī)構(gòu)就要在國(guó)家有效監(jiān)管的前提下“練好內(nèi)功”，完善內(nèi)控機(jī)制。在我國(guó)，立法和執(zhí)法一直都重視國(guó)家監(jiān)管，而對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律和內(nèi)控機(jī)制的完善沒(méi)有足夠的重視。這種內(nèi)控和外控的不平衡消弱了外控監(jiān)管的效果，無(wú)益于金融整體安全。而信息披露制度的設(shè)立和完善，再加上監(jiān)管對(duì)信息披露的制約，就有利于將國(guó)家金融監(jiān)管的外控機(jī)制轉(zhuǎn)化為金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控動(dòng)力。國(guó)家監(jiān)管對(duì)信息披露真實(shí)性、完整性、及時(shí)性的要求，就勢(shì)必會(huì)給金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)造成壓力，使其增強(qiáng)透明度，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)都處在大眾的視線內(nèi)，經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致公眾對(duì)其信心的喪失，他們就會(huì)努力完善內(nèi)控機(jī)制，避免違規(guī)操作，保持良好的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。

　　披露信息順應(yīng)了銀行監(jiān)管的需要和趨勢(shì)。透明度一直是國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的重要準(zhǔn)則，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布的《提高銀行透明度》、《披露信貸風(fēng)險(xiǎn)的最佳做法》、《新巴塞爾資本協(xié)議》，都對(duì)銀行業(yè)信息披露的主要內(nèi)容、質(zhì)量要求和方式進(jìn)行了規(guī)范，要求銀行及時(shí)披露經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)報(bào)表、資產(chǎn)質(zhì)量、計(jì)提準(zhǔn)備金政策、資本狀況、風(fēng)險(xiǎn)管理、會(huì)計(jì)政策、主體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)管理，以及公司治理結(jié)構(gòu)等方面的信息。我國(guó)于2002年5月頒布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，對(duì)商業(yè)銀行信息披露的原則、內(nèi)容、方式、程序、管理提出了明確規(guī)范，要求在我國(guó)境內(nèi)的所有中外資商業(yè)銀行都要按規(guī)定披露信息，同時(shí)強(qiáng)調(diào)披露信息應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、可比。因此，我國(guó)商業(yè)銀行陸續(xù)披露信息，不僅是銀行自身發(fā)展的需要，也是銀行監(jiān)管不斷強(qiáng)化的必然結(jié)果。

　　從信息披露的內(nèi)容和對(duì)象上來(lái)理解，在實(shí)踐中，廣義的信息披露的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是綜合性的 （我國(guó)《證券法》規(guī)定的信息披露是狹義的）。信息披露分為對(duì)公眾的、對(duì)行業(yè)內(nèi)的和對(duì)監(jiān)管者及主管部門(mén)的，在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)對(duì)監(jiān)管者或主管部門(mén)是完全的信息披露，而對(duì)公眾及行業(yè)內(nèi)的披露的沒(méi)有或很少的。這導(dǎo)致了混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下銀行經(jīng)營(yíng)透明度差，也就無(wú)外在的信用壓力，而致其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增大。

　　2、銀行業(yè)信息披露制度的具體分析

　　1998年9月的《增強(qiáng)銀行透明度》報(bào)告，巴塞爾委員會(huì)就銀行公開(kāi)信息披露和制定監(jiān)管信息規(guī)則做了概括性的闡述，并指出了銀行如何加強(qiáng)信息披露的一般原則。《增強(qiáng)銀行透明度》的發(fā)布，為銀行監(jiān)管者制定和改進(jìn)本國(guó)銀行業(yè)信息公開(kāi)披露制度建立了一個(gè)綱領(lǐng)性文件，銀行監(jiān)管者可以依據(jù)該文件所確立的信息披露水平來(lái)建立本國(guó)銀行信息披露制度。認(rèn)為“只有銀行定期發(fā)布資本水平和風(fēng)險(xiǎn)狀況方面的準(zhǔn)確信息，市場(chǎng)參與者才能判斷銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力”，市場(chǎng)約束才能有效。巴塞爾委員會(huì)通過(guò)上述文件的發(fā)布，基本確立了商業(yè)銀行進(jìn)行信息披露的大致框架，為商業(yè)銀行進(jìn)行信息披露提供了一整套標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)應(yīng)以此作為借鑒，對(duì)商業(yè)銀行信息披露制度作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，根據(jù)本國(guó)銀行業(yè)發(fā)展水平確定適合本國(guó)國(guó)情的信息披露制度。

　　商業(yè)銀行信息披露是中央銀行有效監(jiān)管的重要輔助手段，也是市場(chǎng)公開(kāi)原則的基本要求。目前我國(guó)銀行業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)強(qiáng)調(diào)的比較多，但不得法，沒(méi)有對(duì)內(nèi)控建設(shè)的透明度要求，也即信息披露提的很不夠。除了上市銀行外，銀行的經(jīng)營(yíng)幾乎都在灰箱中操作。這也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的后遺癥。

　　鑒于以上我國(guó)銀行業(yè)信息披露的缺陷或說(shuō)根本不足，許多學(xué)者主張從立法上完善金融機(jī)構(gòu)信息披露的制度。銀行經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)其信息以引導(dǎo)合理的和理性的金融消費(fèi)；加強(qiáng)銀行業(yè)信息披露的監(jiān)管，并建立信息披露責(zé)任制度，對(duì)在信息披露中起重要作用的會(huì)計(jì)、律師等中介組織也要加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)其責(zé)任，以提高其評(píng)估文件的質(zhì)量，保證信息真實(shí)等等。

　　中國(guó)證監(jiān)會(huì)公布了《金融企業(yè)上市信息披露編報(bào)規(guī)則》商業(yè)銀行應(yīng)披露不少于最近三年的如下主要財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)：總負(fù)債；存款總額；長(zhǎng)期存款及同業(yè)拆入總額；貸款總額；正常貸款，逾期貸款，呆滯貸款，呆賬貸款，商業(yè)銀行應(yīng)披露各種風(fēng)險(xiǎn)因素（分析可能存在的信貸風(fēng)險(xiǎn)及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)“如（說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)的存在對(duì)銀行可能造成的后果；分析自身的規(guī)模和所處的經(jīng)營(yíng)環(huán)境”結(jié)合財(cái)務(wù)報(bào)表及其附注“說(shuō)明流動(dòng)性如何受到不利因素的影響；分析銀行的流動(dòng)性對(duì)某一類(lèi)資金來(lái)源的依賴程度分析資本充足率的現(xiàn)狀披露因匯率變化而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；披露因市場(chǎng)利率變動(dòng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；披露技術(shù)和人為因素而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，披露因國(guó)家法律、法規(guī)、政策的變化而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)等

　　筆者認(rèn)為信息披露循序漸進(jìn)，逐步推行銀行業(yè)信息披露制度，目前急需研究一個(gè)有限的信息披露制度。這個(gè)有限的信息披露制度要能達(dá)到迫使商業(yè)銀行加強(qiáng)管理增強(qiáng)抵御巨額損失風(fēng)險(xiǎn)能力的目的，能給商業(yè)銀行施加壓力。它的主體是中央銀行和商業(yè)銀行。程序由五個(gè)層次構(gòu)成。第一層是在各銀行內(nèi)部披露，主要是內(nèi)部監(jiān)管者和出資者掌握的關(guān)鍵信息；第二層是各銀行向中央銀行披露的信息，應(yīng)該由中央銀行掌握的關(guān)鍵信息；第三層是在各銀行之間的披露，由各銀行應(yīng)該掌握的市場(chǎng)信息；第四層是由中央銀行代表各家銀行向外披露的信息，這個(gè)信息應(yīng)該是相對(duì)完整的；第五層是各銀行面向社會(huì)公眾披露的信息，這完全的市場(chǎng)的選擇，是信息披露的最高形式。

　　至于披露的內(nèi)容，按照巴塞爾協(xié)議有六大范疇：一是銀行業(yè)務(wù)狀況；二是銀行財(cái)務(wù)狀況；三是風(fēng)險(xiǎn)管理的策略和原則；四是風(fēng)險(xiǎn)狀況，包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律及其它一些風(fēng)險(xiǎn)；五是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；六是基本的企業(yè)管理原則。堅(jiān)持準(zhǔn)確、全面、及時(shí)披露信息，銀行的監(jiān)管工作就要好做的多，同時(shí)，對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，它的約束力也增加了。

　　筆者認(rèn)為銀行應(yīng)當(dāng)向社會(huì)及時(shí)披露關(guān)鍵信息，要求商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)至少每年一次或者在可能或合適的情況下更頻繁地公開(kāi)披露關(guān)于資本結(jié)構(gòu)、資本構(gòu)成、資本充足水平等、資本工具的期限和條件的主要信息；要求商業(yè)銀行應(yīng)披露其風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)管理策略方面的定性和定量信息，并將風(fēng)險(xiǎn)由原來(lái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)展到包括信貸風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的全面風(fēng)險(xiǎn)。 規(guī)定銀行披露從事衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況和損失狀況，并妥善保存有關(guān)交易記錄和資料，此外，銀行應(yīng)具有經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)的真實(shí)披露政策，應(yīng)該公開(kāi)批露財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)狀況的目的和戰(zhàn)略，并規(guī)定披露的頻率及方式。強(qiáng)化銀行的消極披露或者隱瞞披露所承擔(dān)的責(zé)任同時(shí)強(qiáng)化對(duì)公開(kāi)信息披露責(zé)任人的責(zé)任。

　　三：導(dǎo)入存款保險(xiǎn)制度完善事后救濟(jì)機(jī)制

　　有效的預(yù)防性金融監(jiān)管，是保證金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要方面。但是，無(wú)論一國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取何種方式和手段，都難以完全避免金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失敗。為避免金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營(yíng)失敗而給社會(huì)造成多種負(fù)面效應(yīng)，保護(hù)存款人的利益及金融體系的安全，建立對(duì)金融機(jī)構(gòu)的事后保護(hù)監(jiān)管制度尤為必要。在我國(guó)，除建立了中央銀行接管制度外，其他保護(hù)性監(jiān)管制度尚屬空白。為此，筆者建議：建立存款保險(xiǎn)制度。

　　存款保險(xiǎn)是混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下發(fā)達(dá)國(guó)家銀行監(jiān)管體系的主要特征之一，也是銀行監(jiān)管的最后防線。它可以借助市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，在一定程度上糾正行政性直接監(jiān)管的不足。

　　存款保險(xiǎn)制度是指為了保護(hù)中小存款人的利益，提高公眾對(duì)銀行的信心，保證銀行體系的穩(wěn)定維護(hù)整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)鍵，在金融體系中設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（如存款保險(xiǎn)公司），強(qiáng)制地或自愿地吸收銀行或其它金融機(jī)構(gòu)繳存的保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)基金，一旦投保人遭受風(fēng)險(xiǎn)事故， 依保險(xiǎn)合同，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向投保人提供財(cái)務(wù)救援或直接向存款人支付部分或全部存款從而最大限度地保護(hù)存款人的利益的制度 .它是隨著資本主義發(fā)展，國(guó)家為保護(hù)存款的安全和監(jiān)督商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理而建立起來(lái)的一種保險(xiǎn)制度。它起源于20世紀(jì)30年代初美國(guó)，當(dāng)時(shí)正值世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，而美國(guó)又實(shí)行單一制的銀行體系，所以破產(chǎn)的銀行不勝枚舉。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在1930年到1933年間，美國(guó)每年就有2000家以上的銀行倒閉，銀行存款人的利益受到嚴(yán)重?fù)p害。由于公眾對(duì)銀行完全失去信心，頻繁發(fā)生擠兌，銀行倒閉浪潮達(dá)到頂點(diǎn)。在這種情況下，國(guó)會(huì)于1933年通過(guò)了《格拉斯。斯蒂格爾法》（Glass.SteagallActof1933），授權(quán)聯(lián)邦政府建立受理存款保險(xiǎn)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)-聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司 （FederalDepositInsuranceCorporation），旨在保護(hù)存款者利益，重振公眾信心，監(jiān)督并促使銀行在保證安全的前提下從事經(jīng)營(yíng)。此后，加拿大、法國(guó)、德國(guó)、日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛效仿美國(guó)，先后建立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，在金融體系中導(dǎo)入保險(xiǎn)制度。1997年亞洲金融危機(jī)以后，泰國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣等也紛紛設(shè)立了存款保險(xiǎn)制度。有資料顯示，目前已有68個(gè)國(guó)家和地區(qū)已實(shí)行存款保險(xiǎn)制度 .巴塞爾協(xié)議委員會(huì)制定的《有效銀行監(jiān)管核心原則》規(guī)定：“銀行監(jiān)管者必須掌握完善的監(jiān)管手段，以便在銀行未能滿足審慎要求或當(dāng)存款人的安全受到威脅時(shí)采取糾正措施，包括建立存款保險(xiǎn)制度及最后貸款人制度。”

　?。ㄈ?存款保險(xiǎn)制度的法理分析

　　1、 存款保險(xiǎn)解決了混業(yè)經(jīng)營(yíng)下的信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，從而在法律上保護(hù)了存款人的利益。混業(yè)經(jīng)營(yíng)中銀行業(yè)務(wù)伴隨著極大的風(fēng)險(xiǎn)，由于眾多中小存款者和銀行之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，基于銀行業(yè)務(wù)需求和盈利愿望，中小存款者可能面臨著銀行不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行披露的道德風(fēng)險(xiǎn)。這樣，中小存款者便難以對(duì)銀行進(jìn)行有效監(jiān)督、難以做出正確選擇。存款保險(xiǎn)制度在金融體系中設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（如存款保險(xiǎn)公司），吸收銀行或其它金融機(jī)構(gòu)繳存的保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)基金，一旦投保人遭受風(fēng)險(xiǎn)事故，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向投保人提供財(cái)務(wù)救援或直接向存款人支付部分或全部存款。存款保險(xiǎn)之后，存款保險(xiǎn)公司實(shí)際上是存款者利益的代理人，存款者的存款如不能得到保障，保險(xiǎn)公司便予以賠償，所以保險(xiǎn)公司的利益是與銀行利益相掛靠的。它以保險(xiǎn)公司的利益為導(dǎo)向， 因而有較強(qiáng)的動(dòng)力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，存款保險(xiǎn)公司寓監(jiān)管于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的運(yùn)作之中，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與到銀行監(jiān)管的行列中，促使銀行經(jīng)營(yíng)的透明度逐漸提高，并使銀行間競(jìng)爭(zhēng)納入有序競(jìng)爭(zhēng)的軌道。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)跟蹤監(jiān)督檢查投保銀行的基本經(jīng)營(yíng)狀況、主要會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)表等重要信息重要經(jīng)營(yíng)行為、風(fēng)險(xiǎn)程度以及不良貸款的基本情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有權(quán)根據(jù)不同情況對(duì)投保銀行提出建議或發(fā)出警告，直至取消其投保資格。我國(guó)《臺(tái)灣存款條例》第 21 條就規(guī)定：“ 中央存款保險(xiǎn)公司必要時(shí)，得報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)洽商中央銀行核準(zhǔn)后，檢查要保機(jī)構(gòu)之業(yè)務(wù)帳目，或通知要保機(jī)構(gòu)于限期內(nèi)造具資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)產(chǎn)目錄或其它報(bào)告。中央存款保險(xiǎn)公司，得依前項(xiàng)檢查結(jié)果或報(bào)告資料，對(duì)要保機(jī)構(gòu)提出改進(jìn)意見(jiàn)，限期改善；逾期不改善者，得報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)處理”。 存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)行使監(jiān)管權(quán)，不僅有助于降低自身的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可以協(xié)助中央銀行加強(qiáng)監(jiān)管，促使投保銀行注意控制風(fēng)險(xiǎn)。可見(jiàn)，存款保險(xiǎn)在對(duì)銀行監(jiān)督中能夠發(fā)揮重要作用，引入存款保險(xiǎn)能完善和加強(qiáng)對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管。

　　2、存款保險(xiǎn)引導(dǎo)銀行改善經(jīng)營(yíng)，從而改善銀行從事證券保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)狀況。在沒(méi)有引入存款保險(xiǎn)制度以前，由于居民的儲(chǔ)蓄存款不能得到保障，所以，除了必須存到銀行的儲(chǔ)蓄存款以外，處于可存可不存狀態(tài)下的游移存款是沒(méi)有保證的，一有風(fēng)吹草動(dòng)，這部分存款很快就會(huì)被擠提，因而，不可能轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的投資。 在引入存款保險(xiǎn)制度以后，由于存款保險(xiǎn)制度給居民存款提供了安全保證，不僅將原來(lái)可存可不存的儲(chǔ)蓄存款變成了穩(wěn)定的存款，而且還由于存款環(huán)境的改變產(chǎn)生了“引致存款”?？梢?jiàn)銀行是否有資格參加存款保險(xiǎn)和保險(xiǎn)費(fèi)率（以銀行風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)）的高低將是影響銀行存款來(lái)源的重要因素，存款保險(xiǎn)公司對(duì)資產(chǎn)業(yè)務(wù)良好的銀行提供存款保險(xiǎn)，能夠鼓勵(lì)公眾存款，而對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況較差的銀行拒保，切斷了虧損銀行不良資產(chǎn)累積的資金來(lái)源，這樣就有效的控制了銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，存款保險(xiǎn)公司對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)銀行的重要經(jīng)營(yíng)行為、風(fēng)險(xiǎn)程度以及不良貸款的基本情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有權(quán)提出建議或更改措施，在降低自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)客觀上也引導(dǎo)銀行在混業(yè)經(jīng)營(yíng)中減少高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，從而從整體上降低風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到改善經(jīng)營(yíng)和保護(hù)存款者的雙贏局面。

　　3、存款保險(xiǎn)在處理銀行倒閉問(wèn)題上能夠發(fā)揮積極作用存款保險(xiǎn)公司可以運(yùn)用兩種方法來(lái)處理銀行倒閉問(wèn)題。第一種方法是償付法，存款保險(xiǎn)公司可以申請(qǐng)銀行破產(chǎn)以阻止銀行繼續(xù)虧損，并動(dòng)用保險(xiǎn)基金賠償儲(chǔ)戶損失。為了減少存款保險(xiǎn)公司的財(cái)產(chǎn)損失，存款保險(xiǎn)公司不會(huì)掩飾銀行的問(wèn)題，它希望經(jīng)營(yíng)無(wú)望的銀行及早破產(chǎn)，這一點(diǎn)存款保險(xiǎn)公司監(jiān)管與政府監(jiān)管不同。第二種方法是購(gòu)買(mǎi)和接管，通常是找到一家愿意兼并倒閉銀行的合作者來(lái)進(jìn)行重組，并由它接管倒閉銀行的所有存款，這樣儲(chǔ)戶將絲毫無(wú)損，保險(xiǎn)公司可以對(duì)兼并者提供適當(dāng)補(bǔ)貼。由于有存款保險(xiǎn)的保障，儲(chǔ)戶在面臨銀行不利消息時(shí)就不會(huì)變得失去理智而誘發(fā)擠兌，從而減少銀行倒閉數(shù)量。以美國(guó)為例，1930-1933年間，即籌建聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的年份里，銀行倒閉數(shù)量平均每年超過(guò)2000家，從1934年聯(lián)邦保險(xiǎn)公司創(chuàng)立至1981年，銀行倒閉數(shù)目平均每年不超過(guò)15家 ，政府往往對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出采取過(guò)于謹(jǐn)慎的態(tài)度，不輕易讓銀行破產(chǎn)倒閉。如果沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，政府對(duì)瀕臨破產(chǎn)的銀行只采取接管或兼并的方法，不僅不能起到有效保護(hù)存款者的作用，同時(shí)貽誤了對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重的銀行機(jī)構(gòu)處理時(shí)機(jī)，阻礙了市場(chǎng)淘汰機(jī)制的正常發(fā)揮作用。

　　4、我國(guó)雖然沒(méi)有建立顯性的存款保險(xiǎn)制度，但政府一直實(shí)行的都是隱性的存款保險(xiǎn)制度。銀行所欠自然人的負(fù)債（包括本金和利息）基本上都是由政府來(lái)全額償還的。這實(shí)際上體現(xiàn)了政府與商業(yè)銀行間的隱性擔(dān)保關(guān)系，極易引發(fā)銀行道德風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行的隱性存款保險(xiǎn)制度，各銀行并不用定期交納保險(xiǎn)費(fèi)，銀行的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題將比顯性存款保險(xiǎn)制度更為嚴(yán)重。已經(jīng)得到注資或壞帳剝離的銀行絕不會(huì)相信那些所謂“最后的晚餐”的說(shuō)法。部分銀行可能會(huì)以國(guó)家信用為后盾，不擔(dān)心它涉足風(fēng)險(xiǎn)巨大的證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)后會(huì)出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)，不注意控制其風(fēng)險(xiǎn)程度，而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府，最后，中央銀行不可能對(duì)所有危機(jī)銀行都進(jìn)行援助，因?yàn)槭欠裨Q于中央銀行關(guān)于銀行支付能力的判斷和穩(wěn)定金融的考慮，這樣存款人的利益可能失去保護(hù)。同時(shí)現(xiàn)有的隱性存款保險(xiǎn)沒(méi)有確定的程序，缺乏必要的事前資金積累來(lái)承擔(dān)損失，所有處置措施都由臨時(shí)個(gè)案來(lái)決定，需要各級(jí)政府、司法部門(mén)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的臨時(shí)合作，拖延了處置時(shí)機(jī)，大大增加了處置成本 .筆者認(rèn)為在引入存款保險(xiǎn)制度以后，銀行在風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)支付困難，不再由國(guó)家全額賠償。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在賠償過(guò)程中賠償額將與銀行保險(xiǎn)成本（保險(xiǎn)費(fèi)）息息相關(guān)，因?yàn)殂y行的保險(xiǎn)費(fèi)率與其風(fēng)險(xiǎn)是成正比的?；鞓I(yè)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中銀行風(fēng)險(xiǎn)越大，保險(xiǎn)費(fèi)率就越高，反之則越低。為了降低賠償成本，銀行會(huì)有效控制自己的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)從而在客觀上達(dá)到穩(wěn)定金融環(huán)境保護(hù)存款者利益的效果。同時(shí)存款保險(xiǎn)制度有確定程序，避免了臨時(shí)合作所產(chǎn)生的資金和時(shí)間的浪費(fèi)，大大節(jié)省了處置成本。

　?。ǘ┙⒋婵畋ｋU(xiǎn)制度的法律規(guī)則

　　1、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置：對(duì)于從國(guó)外來(lái)看，各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有政府主辦并管理 （如英、美、加拿大）、政府和銀行共同建立并管理 （如比利時(shí)、日本）和銀行同業(yè)建立這樣三種類(lèi)型 .筆者認(rèn)為，我國(guó)也應(yīng)該建立相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司存款保險(xiǎn)職能，這樣既能減輕央行管理的難度，又能規(guī)范央行的監(jiān)管職能和行為。但是存款保險(xiǎn)畢竟不同于一般的保險(xiǎn)，屬于政策性保險(xiǎn)，不以盈利為目的，加之我國(guó)現(xiàn)今金融體制還不完善等情況，我國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適宜于先采取政府單獨(dú)設(shè)立為宜。權(quán)力集中于中央，范圍覆蓋全國(guó)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織，統(tǒng)一制度，統(tǒng)一操作運(yùn)行。其優(yōu)點(diǎn)在于政府具有任何其他機(jī)構(gòu)所無(wú)法比擬的權(quán)威性，能夠提供足夠強(qiáng)大的信譽(yù)，因此政府提供的存款保險(xiǎn)更能有效地分擔(dān)存款人的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公眾對(duì)銀行的信心。如果存款保險(xiǎn)公司隸屬于中央銀行，接受中央銀行的監(jiān)督和管理，那么存款保險(xiǎn)公司可能會(huì)形同虛設(shè)，獨(dú)立性將難以實(shí)現(xiàn)。在處理有關(guān)保險(xiǎn)事故時(shí)，又可能造成兩者之間不正常的資金關(guān)系，迫使中央銀行為存款保險(xiǎn)犧牲貨幣政策目標(biāo)。

　　2、 保險(xiǎn)基金的籌集

　　存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)本著自求平衡、及時(shí)補(bǔ)充、高度流動(dòng)性和非盈利性的原則進(jìn)行籌集和管理保險(xiǎn)基金。在美國(guó)，F(xiàn)DIC沒(méi)有從美國(guó)國(guó)會(huì)獲得過(guò)撥款，F(xiàn)DIC最初啟動(dòng)資金是向聯(lián)邦儲(chǔ)備體系成員銀行征收的保險(xiǎn)費(fèi)和美國(guó)財(cái)政部1.5億美元的貸款（已于1948年還清）。以后，它一直依靠銀行和儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和投資美國(guó)政府財(cái)政債券收入積累保險(xiǎn)基金。到2000年底，其營(yíng)運(yùn)資金達(dá)到464億美元。 我國(guó)《臺(tái)灣存款保險(xiǎn)條例》第五條 （中央存款保險(xiǎn)公司之設(shè)立） 規(guī)定：“存款保險(xiǎn)，由主管機(jī)關(guān)會(huì)同”中央銀行“設(shè)立”中央存款保險(xiǎn)股份有限公司“（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央存款保險(xiǎn)公司）承保。其資本總額，由行政院以命令定之。 前項(xiàng)資本，由主管機(jī)關(guān)、”中央銀行“及要保之金融機(jī)構(gòu)認(rèn)股；主管機(jī)關(guān)及中央銀行出資應(yīng)超過(guò)百分之五十” .筆者認(rèn)為：我國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立之初，可采取由財(cái)政撥款一部分、央行認(rèn)購(gòu)一部分、所有投保機(jī)構(gòu)按凈資產(chǎn)的一定比例再認(rèn)購(gòu)一部分的方式來(lái)籌集，然后則由參加投保的機(jī)構(gòu)定期繳納保費(fèi)形式充實(shí)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金。為應(yīng)付緊急時(shí)期的巨額賠付使保險(xiǎn)基金快速下降的局面，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還應(yīng)具有向央行申請(qǐng)緊急貸款的權(quán)力。

　　3、 存款保險(xiǎn)的對(duì)象。

　　實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，大多按“領(lǐng)土論”原則確定保險(xiǎn)對(duì)象，即凡本國(guó)境內(nèi)的全部本國(guó)銀行、外國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)均屬于本國(guó)保險(xiǎn)對(duì)象。美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》規(guī)定，所有國(guó)民銀行必須參加存款保險(xiǎn)，州注冊(cè)的銀行可以自愿參加，由銀行提出申請(qǐng)，F(xiàn)DIC（美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司）審查批準(zhǔn)后才可參加。事實(shí)上，由于存款人非常關(guān)心存款是否得到保護(hù)，大部分存款人會(huì)選擇將存款存入?yún)⒓哟婵畋ｋU(xiǎn)體制的銀行，這使得銀行為了不失去客戶，積極參加存款保險(xiǎn)。目前大部分存款機(jī)構(gòu)，包括國(guó)民銀行、州注冊(cè)銀行、住房?jī)?chǔ)蓄銀行、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)、外國(guó)銀行在美分支機(jī)構(gòu)等都要參加存款保險(xiǎn) .我國(guó)《臺(tái)灣存款保險(xiǎn)條例》第三條 （要保機(jī)構(gòu)）規(guī)定：“ 本條例稱(chēng)要保機(jī)構(gòu)，指依本條例投保，經(jīng)承保機(jī)構(gòu)同意參加存款保險(xiǎn)之下列機(jī)構(gòu)： 一 銀行。 二 信用合作社。 三 設(shè)置信用保之農(nóng)會(huì)、漁會(huì)。 四 其他經(jīng)主管機(jī)關(guān)指定之金融機(jī)構(gòu)。” 筆者認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)不是保護(hù)某類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，而是維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，因此所有存款機(jī)構(gòu)都有必要參加存款保險(xiǎn)制度。在我國(guó)，我國(guó)存款保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)按照“屬地原則”為所有吸收存款的銀行。因?yàn)橹挥袑⑽沾婵畹母鞣N不同性質(zhì)、不同類(lèi)型的銀行都納入存款保險(xiǎn)的范疇，才能真正維護(hù)整個(gè)金融體系的安全及金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，才能保護(hù)所有存款人的利益，具體而言，我國(guó)參加存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要應(yīng)有國(guó)有商業(yè)銀行、全國(guó)性股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、外國(guó)銀行的分支行以及郵政儲(chǔ)蓄。當(dāng)然，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不是問(wèn)題銀行的避難所，只有具備一定資格的銀行才可以參加。若將那些資本金嚴(yán)重不足、不良資產(chǎn)比例太高、信用級(jí)別過(guò)低的高風(fēng)險(xiǎn)銀行納入存款保險(xiǎn)體系，會(huì)大大增加存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠償風(fēng)險(xiǎn)并影響其成功運(yùn)作。因而有必要制定的一定的審查標(biāo)準(zhǔn)，將不合格的銀行排除在存款保險(xiǎn)體系之外。在投保方式的選擇上，鑒于目前我國(guó)銀行以及居民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，如果采取自愿投保方式，一些銀行出于對(duì)保險(xiǎn)成本的考慮，可能不愿參加存款保險(xiǎn)。因此，我國(guó)宜采取強(qiáng)制保險(xiǎn)方式，所有符合條件的存款機(jī)構(gòu)都必須參加 .當(dāng)然，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不是問(wèn)題銀行的避難所，強(qiáng)制投保不等于無(wú)選擇，投保必須經(jīng)過(guò)存款保險(xiǎn)公司審查批準(zhǔn)后才能獲得投保資格。如果不加以限制若將那些資本金嚴(yán)重不足、不良資產(chǎn)比例太高、信用級(jí)別過(guò)低的高風(fēng)險(xiǎn)銀行一攬子納入存款保險(xiǎn)體系，有可能將這類(lèi)機(jī)構(gòu)中業(yè)已存在的金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到存款保險(xiǎn)這一新生但尚且脆弱的體系內(nèi)，會(huì)大大增加存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠償風(fēng)險(xiǎn)并影響其成功運(yùn)作。使其不堪重負(fù)因此，對(duì)于那些高風(fēng)險(xiǎn)狀況的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該先就助，使之進(jìn)入良好狀況后再納入保險(xiǎn)體系，否則只得堅(jiān)決采取措施，實(shí)行市場(chǎng)退出。因而有必要制定的一定的審查標(biāo)準(zhǔn)，將不合格的銀行排除在存款保險(xiǎn)體系之外。 在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和銀行體系穩(wěn)定的狀況下，一個(gè)設(shè)計(jì)良好的存款保險(xiǎn)體系有助于保護(hù)中小存款人的利益，提高公眾對(duì)銀行系統(tǒng)的信心，在處理少數(shù)銀行倒閉事件中，可以發(fā)揮重大作用，安全網(wǎng)的功能可以得到有效發(fā)揮，穩(wěn)定金融體系。盡管存款保險(xiǎn)制度只提供事后補(bǔ)救措施，但它強(qiáng)化了銀行公共信任的脆弱性， 同時(shí)也有助于解除政府對(duì)銀行的隱性擔(dān)保責(zé)任，促進(jìn)銀行業(yè)的商業(yè)化、市場(chǎng)化。

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作者：俞曉露