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　　四、完善我國(guó)行政征用制度的若干建議

　?。ㄒ唬┱饔脵C(jī)制方面

　　1、征用目的

　　征用制度能夠成為現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要的合法權(quán)力，其法哲學(xué)基礎(chǔ)主要在于兩個(gè)方面：一是所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性。所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性是現(xiàn)代法治國(guó)家憲法和民法制度的基本理念之一，是法律社會(huì)化運(yùn)動(dòng)的重要成果，是對(duì)所有權(quán)絕對(duì)的揚(yáng)棄。所有權(quán)的絕對(duì)性和無(wú)限制性主張私人使用者對(duì)其所有物可以自由的使用、收益和處分，這一原則雖然對(duì)自由資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起過(guò)推動(dòng)作用，但是它過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益而忽視了社會(huì)整體利益，加劇了個(gè)人利益與社會(huì)公共利益之間的沖突，阻礙了生產(chǎn)的社會(huì)化和大規(guī)模發(fā)展，甚至導(dǎo)致了個(gè)人隨意濫用其所有權(quán)而損害他人利益和社會(huì)利益的現(xiàn)象。因此，19世紀(jì)以來(lái)個(gè)人主義的所有權(quán)觀念日漸式微。1919年德國(guó)《魏瑪憲法》第153條第4項(xiàng)規(guī)定：“所有權(quán)包含義務(wù)，于其行使，必須顧及公共利益。”1947年日本修改民法典時(shí)，在第1條第1款明確規(guī)定：“私權(quán)必須遵守公共福祉。”現(xiàn)代法學(xué)認(rèn)為，所有權(quán)的行使必須服從公共利益的要求，個(gè)人的權(quán)利和自由，只有在符合公共利益的情況下，才能受到憲法和法律的保障。二是征用的公益目的性。征用的公益目的性征用之制度發(fā)端于土地征用，而土地征用制度則是現(xiàn)代各國(guó)憲法和財(cái)產(chǎn)法的主要內(nèi)容之一。土地征用權(quán)的核心在于不需要土地所有人同意而強(qiáng)行取得其土地所有權(quán)，因此土地征用權(quán)的行使同土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的憲法和法律保護(hù)制度遂發(fā)生激烈沖突。正由于此，西方法制史上對(duì)于土地征用是否合憲，以及是否構(gòu)成公權(quán)力的濫用，也一度成為眾說(shuō)紛紜、爭(zhēng)論不休的重要話題。值得提及的是，正是土地征用權(quán)的這一所謂“公共利益”之目的，不僅使土地征用權(quán)的合憲性在這場(chǎng)爭(zhēng)論中得以成立，同時(shí)也使它成為評(píng)判一項(xiàng)具體的土地征用權(quán)是否合法行使的主要標(biāo)準(zhǔn)，并最終發(fā)展成為防止土地征用權(quán)濫用的一項(xiàng)重要措施。其實(shí)，所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性和征用的公益目的性只是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面而已，所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性系對(duì)私權(quán)利的限制，而征用的公益目的性意在規(guī)范公權(quán)力的行使，二者共同構(gòu)成征用制度的法哲學(xué)基礎(chǔ)。

　　由于公共利益是很抽象的概念，為了防止解釋不當(dāng)，導(dǎo)致征收權(quán)濫用或不當(dāng)?shù)叵拗普魇招袨椋?0各國(guó)對(duì)公共利益都作了具體規(guī)定，其立法體例為兩種：其一為概括式規(guī)定，如《德國(guó)民法典》；其二為列舉兼概括式，例如《日本土地征用法》、《韓國(guó)土地征用法》等。31無(wú)論各國(guó)法律規(guī)定方式如何，都將公共利益從不同的角度進(jìn)行解釋。第一，從財(cái)產(chǎn)利用目的上解釋。公共利益解釋為除了公共使用外，還包括具有公共利益用途。所謂公共使用包括代表公共利益主體的直接使用行為，如國(guó)防設(shè)施、政府建筑物；具有公共利益用則指征用行為的后果是增進(jìn)全體社會(huì)成員的福利，如教育、科研、公益事業(yè)。然而，由于公眾受益人本身的范圍具有不確定性，公共利益是否指須全體成員而非部分成員或特定業(yè)界的成員受益，各國(guó)立法和實(shí)務(wù)則有確定范圍上的寬嚴(yán)之別。第二，依利用的效果，公益用途又可解釋為經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性兩種情況。因經(jīng)營(yíng)性用途而征用土地僅僅是指國(guó)營(yíng)企業(yè)，在代表公共利益的主體直接使用的情況下，征用土地多被消費(fèi)性和非經(jīng)營(yíng)性使用（如政府建筑物），因公共用途而為社會(huì)成員受益時(shí)被征用土地多被經(jīng)營(yíng)性使用，且經(jīng)營(yíng)所得用于回報(bào)社會(huì)或大眾（如按國(guó)家高速公路事業(yè)管理的有關(guān)規(guī)定，高速公路運(yùn)營(yíng)收益主要用于補(bǔ)償投資、填補(bǔ)成本和維護(hù)設(shè)施）。32我國(guó)現(xiàn)有的法律普遍將征用的目的規(guī)定為公共利益的需要，但究竟什么時(shí)候需要，筆者認(rèn)為，這里要依據(jù)比例原則來(lái)衡量，即（1）妥當(dāng)性原則。就以侵犯人民基本權(quán)利的法律或公權(quán)力措施而言，若是立法者所規(guī)定的限制手段根本無(wú)法達(dá)到立法的目的，即屬該手段的不妥當(dāng)。（2）最小侵害原則。系指在前妥當(dāng)性原則已獲肯定之后，在所有能夠達(dá)成立法目的的方式中，必須選擇對(duì)人民的基本權(quán)利最少侵害的方法。（3）均衡原則，是謂一個(gè)措施雖然是達(dá)成目的所必要的，但是，不可給與人民過(guò)度之負(fù)擔(dān)。所謂過(guò)度的負(fù)擔(dān)是指法律或公權(quán)力措施所追求的目的和所使用的方法，在造成人民權(quán)利損失方面，是不成比例的。33傳統(tǒng)的對(duì)公益性的研究側(cè)重于社會(huì)科學(xué)所用的解釋學(xué)方法，只能勾畫(huà)出公共利益的大致范圍，但在可操作性上仍然欠缺。近年來(lái)，隨著法經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，一些美國(guó)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)分析征用的公益性，值得我們?cè)谝院蟮牧⒎ê蛯?shí)踐中借鑒：