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　　內(nèi)容提要：文章從社會撫養(yǎng)費的名稱由來與嬗變，即從“超生罰款”-“計劃外生育費”-“社會撫養(yǎng)費”的歷史演變，分析了當(dāng)代中國情境下社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)定位及其相對合理性問題。結(jié)合國家立法，闡明了社會撫養(yǎng)費的征收主體、征收對象、征收標準、征收程序以及征收管理體制的變化及其特點等。最后，對于公民不服社會撫養(yǎng)費征收所涉及的行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)确删葷鷨栴}作了相應(yīng)的探討。

　　關(guān) 鍵 詞：計劃生育，社會撫養(yǎng)費，行政收費，行政征收，收支兩條線，法律救濟

　　一、社會撫養(yǎng)費的名稱由來

　　在我國過去的20多年里，尤其是在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作相當(dāng)難做，地方政策或立法中往往都對“超生”規(guī)定了經(jīng)濟限制措施。1在早期，這種經(jīng)濟限制措施被稱為“超生罰款”，后來有的地方立法修改為“計劃外生育費”2.1992年3月5日國家計生委、財政部聯(lián)合頒布了行政規(guī)章《計劃外生育費管理辦法》，對計劃外生育費的性質(zhì)、計劃外生育者的范圍、計劃外生育費的征收辦法、使用范圍和監(jiān)督檢查等進行了統(tǒng)一規(guī)定3.2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》(中發(fā)[2000]8號)，提出建立社會撫養(yǎng)費制度，即對于不符合法定條件生育子女的公民依法征收社會撫養(yǎng)費，以適當(dāng)補償因此所增加的社會公共投入4.2001年12月29日頒布、2002年9月1日正式實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》(下稱《人口與計劃生育法》)首次以法律的形式規(guī)定對于不按照法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應(yīng)的社會撫養(yǎng)費。至此，社會撫養(yǎng)費征收法律制度正式確立。

　　下面讓我們來簡略回顧一下《人口與計劃生育法》制定過程中對于是否需要規(guī)定“社會撫養(yǎng)費”和如何規(guī)定“社會撫養(yǎng)費”的情況：

　　我國自1998年底就開始了《人口與計劃生育法》的立法起草和論證工作。在起草與論證過程中，針對公民不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女如何處理的問題，曾有過嚴肅而激烈的討論。大多數(shù)人的意見認為，對計劃外生育實行經(jīng)濟限制是我國社會主義市場經(jīng)濟條件下國家推行計劃生育政策的必要手段5.計劃外生育孩子，違背了法律、法規(guī)關(guān)于生育數(shù)量的規(guī)定，客觀上對經(jīng)濟和社會發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護造成影響，加重了社會經(jīng)費投入的負擔(dān)，應(yīng)當(dāng)對計劃外生育者予以必要的經(jīng)濟限制，作為對社會的一定補償。所以大家普遍認為用“社會撫養(yǎng)費”這一名稱比原來的“超生罰款”或“計劃外生育費”更加確切和妥帖6.但在立法過程中對于將“征收社會撫養(yǎng)費”放在第三章“生育調(diào)節(jié)”還是直接放在第六章“法律責(zé)任”中 則有不同看法。有的人認為，征收社會撫養(yǎng)費僅僅是生育調(diào)節(jié)的重要手段與措施，不應(yīng)納入“法律責(zé)任”部分;也有人認為，繳納社會撫養(yǎng)費的前提是違反了相應(yīng)的法規(guī)義務(wù)，除了作為生育調(diào)節(jié)手段外，也是一種法律責(zé)任的承擔(dān)方式。在法律草案第三次審議稿第二十一條中曾規(guī)定“不符合本法第十六條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費。”也就是說它被放入第三章“生育調(diào)節(jié)”中。但一些全國人大常委會組成人員提出，對不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的公民征收社會撫養(yǎng)費，是對社會公共投入的補償，是從經(jīng)濟上承擔(dān)的法律責(zé)任，作為法律責(zé)任加以規(guī)定更為合適。因此，全國人大法律委員會建議將這一條與法律責(zé)任一章中的第三十八條合并，規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費。”“未在規(guī)定的期限內(nèi)足額繳納應(yīng)當(dāng)繳納的社會撫養(yǎng)費的，自欠繳之日起，按照國家有關(guān)規(guī)定加收滯納金;仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行(建議表決稿第四十一條)”7.最終被審議、通過的法律吸納和反映了這一建議。

　　《人口與計劃生育法》第四十一條關(guān)于社會撫養(yǎng)費的規(guī)定，是我國最高權(quán)力機關(guān)第一次以法律的形式規(guī)定對于不按照法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應(yīng)的社會撫養(yǎng)費。這樣從法律上將過去長期使用的名目不同的“超生罰款”和“計劃外生育費”等都統(tǒng)一規(guī)定為“社會撫養(yǎng)費”，起到一個“正本清源”的作用。根據(jù)《人口與計劃生育法》第四十五條的授權(quán)，國務(wù)院于2002年8月制定、頒布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》8，進一步規(guī)定了社會撫養(yǎng)費的征收和管理原則、具體制度等內(nèi)容。

　　從上述關(guān)于社會撫養(yǎng)費的名稱由來與嬗變可以看出，這種看似“形式”的變化背后，其實隱含著的人們對其事物認識的變化過程，也暗含著立法者或者管理者觀念的重大變化。從歷史的角度進行分析，過去之所以用“超生罰款”一詞，實際上是基于當(dāng)時情境下的一個極為普遍的管理觀念，即違反政策、違反了義務(wù)就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，那么最為簡單也最為奏效的責(zé)任承擔(dān)方式則首推“罰款”。所以在早期，由于當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展相對落后，法制環(huán)境也較差，人們對于該問題的認識十分有限，盡管在文件中采用“經(jīng)濟限制措施”一詞，但另一方面又大行“罰款”之風(fēng)，這與當(dāng)時廣泛、普遍運用“罰款”手段于各項行政管理工作中有著密切關(guān)系。到了1992年前后，部委規(guī)章改稱為“計劃外生育費”，并明確指出它是一項為控制人口過快增長對計劃外生育者征收的補償性資金，這種認識較之過去已有進步。到最近以法律的形式正式將其更名為“社會撫養(yǎng)費”，則反映了隨著社會的發(fā)展、時代的變革，人們對于事物的本質(zhì)認識更加深刻。

　　下面結(jié)合《人口與計劃生育法》、《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定和立法過程中對相關(guān)問題的討論，擬對社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)、征收主體、征收對象、征收標準、征收程序、征收管理體制、相關(guān)法律救濟等諸多問題進行探討、分析與論述。

　　二、社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)

　　《人口與計劃生育法》第四十一條(1)款規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費”。這是我國立法史上第一次以國家法律的形式確立社會撫養(yǎng)費制度。那么，社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)究竟是什么?它同過去的超生“罰款”有何聯(lián)系與區(qū)別?