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　　【內(nèi)容提要】

　　企業(yè)民主管理是實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系的重要手段。只有通過職代會(huì)、廠務(wù)公開、集體合同、職工董事、職工監(jiān)事等制度形式，讓企業(yè)職工依法依規(guī)充分表達(dá)自己的愿望和要求，才能有效地協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部的利益關(guān)系，及時(shí)化解矛盾，達(dá)到勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前一些企業(yè)中勞動(dòng)關(guān)系存在諸多問題，究其原因，很大程度上市基于企業(yè)民主管理無法可依。因此，要改變目前“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”的狀況，切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，亟須對(duì)企業(yè)民主管理進(jìn)行立法。

　　【關(guān)鍵詞】 民主管理 職工代表大會(huì) 廠務(wù)公開 職工董事 職工監(jiān)事 和諧勞動(dòng)關(guān)系

　　一、制定全國(guó)性民主管理法律、法規(guī)的必要性與現(xiàn)實(shí)可行性

　　根據(jù)我國(guó)憲法、1986年國(guó)務(wù)院《全民所有制工業(yè)企業(yè)職代會(huì)條例》、1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》以及1991年國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》的規(guī)定，國(guó)有、集體及其控股企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主管理。但是，對(duì)于非公企業(yè)是否必須實(shí)行民主管理，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。

　　從公有制企業(yè)來看，1986年頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》中許多條文已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度下的新情況。如《條例》中規(guī)定的職代會(huì)決定住房分配方案、民主選舉廠長(zhǎng)等，已經(jīng)失去意義；把職代會(huì)稱為職工民主管理的“權(quán)力機(jī)關(guān)”等提法顯然很不準(zhǔn)確；關(guān)于職代會(huì)職權(quán)的規(guī)定與現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)，造成“新三會(huì)”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)）與“老三會(huì)”（黨委會(huì)、工會(huì)、職代會(huì)）的矛盾等。

　　從非公有制企業(yè)來看，民主管理的法律嚴(yán)重缺失。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，非公有制企業(yè)迅猛發(fā)展，在非公有制企業(yè)就業(yè)的職工人數(shù)超過在公有制企業(yè)的就業(yè)人數(shù)。作為企業(yè)民主管理基本形式的職代會(huì)制度，在《憲法》、《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》和《公司法》等法律中都得到了確認(rèn)，但都只是原則性的規(guī)定，在職權(quán)、運(yùn)作方式等方面沒有可操作性的具體內(nèi)容，因而在匯集我國(guó)大部分職工的非公有制企業(yè)中難以全面推開。

　　然而，關(guān)于非公企業(yè)是否一定要實(shí)行民主管理以及如何實(shí)行民主管理，目前的法律法規(guī)雖然沒有明確、直接的規(guī)定，但可以間接推出“非公企業(yè)也應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主管理”的結(jié)論。

　　首先，我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！薄秳趧?dòng)法》第八條規(guī)定：“勞動(dòng)者依照法律規(guī)定，通過職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者其他形式，參與民主管理或者就保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與進(jìn)行平等協(xié)商?！薄豆痉ā返谑藯l規(guī)定：“公司依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，通過職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主管理。”這些規(guī)定都沒有區(qū)分所有制，說明非公企業(yè)的職工也享有民主管理權(quán)?！豆?huì)法》第三十七條規(guī)定，國(guó)有、集體企業(yè)“以外的其他企業(yè)、事業(yè)單位的工會(huì)委員會(huì)，依照法律規(guī)定組織職工采取與企業(yè)、事業(yè)單位相適應(yīng)的形式，參與企業(yè)、事業(yè)單位民主管理”，更加明確地表明非公企業(yè)的職工有權(quán)參與企業(yè)的民主管理。

　　其次，非公企業(yè)實(shí)行民主管理，符合當(dāng)前國(guó)際慣例。企業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代管理階段以來，“工人參與管理”已在西方工業(yè)化國(guó)家企業(yè)普遍實(shí)行，成為一種“潮流”和“趨勢(shì)”。在西方實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，工會(huì)代表職工同企業(yè)就職工及其它涉及職工合法權(quán)益的問題開展集體談判、簽訂集體合同已成普遍做法；西歐許多國(guó)家的企業(yè)依照法律法規(guī)推選職工代表進(jìn)入公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，共同參與企業(yè)管理；歐盟許多企業(yè)特別是德國(guó)在企業(yè)推行企業(yè)委員會(huì)制度，有力地保證了企業(yè)職工的參與權(quán)；歐美等國(guó)還鼓勵(lì)職工通過持有企業(yè)股份參與企業(yè)管理等等。這些制度重視勞動(dòng)者的利益和作用，推進(jìn)了管理的民主化。

　　最后，從國(guó)際上來看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家也有一些類似的職工參與企業(yè)管理的形式，并通過立法加以確立和規(guī)范，很值得我們借鑒。如：歐盟理事會(huì)頒布了《關(guān)于為尊重職工的知情權(quán)和被征詢權(quán)，在歐盟范圍內(nèi)的公司和歐盟范圍內(nèi)的公司集團(tuán)中建立歐洲工人理事會(huì)或者相應(yīng)程序的理事會(huì)指令》和《歐盟理事會(huì)關(guān)于推動(dòng)雇員參與企業(yè)利潤(rùn)和經(jīng)營(yíng)成果（包括股權(quán)參加）的建議修正草案COM（92）第193號(hào)最終稿》，對(duì)歐洲公司職工參與管理的形式和內(nèi)容做出規(guī)定（職工董事、職工監(jiān)事另有規(guī)定）。德國(guó)頒布了《德意志聯(lián)邦共和國(guó)企業(yè)委員會(huì)法》。法國(guó)、荷蘭、盧森堡等國(guó)的有關(guān)法律也規(guī)定，企業(yè)職工通過工廠委員會(huì)、工會(huì)理事會(huì)、企業(yè)聯(lián)合委員會(huì)等形式，參與企業(yè)的管理。

　　另外，結(jié)合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)來看，企業(yè)民主管理立法的社會(huì)條件基本成熟，我國(guó)企業(yè)的民主管理已有充分的實(shí)踐基礎(chǔ)和成功經(jīng)驗(yàn)。而且，各省、自治區(qū)、直轄市高度重視民主管理立法，已有內(nèi)蒙古、河北、廣東等十多個(gè)個(gè)省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)了《民主管理?xiàng)l例》、《職代會(huì)條例》、《廠務(wù)公開條例》等地方性法規(guī)，還有一些地方將出臺(tái)此類法規(guī)。這些地方關(guān)于企業(yè)民主管理方面的立法經(jīng)驗(yàn)，也為在國(guó)家層面上制定企業(yè)民主管理法創(chuàng)造了條件。

　　所以，制定企業(yè)民主管理法，明確企業(yè)與職工的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范企業(yè)各項(xiàng)管理活動(dòng)，維護(hù)職工的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)與《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》和《公司法》等法律的銜接非常必要，只有這樣才能有效促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧與企業(yè)的發(fā)展。

　　二、民主管理立法中需要厘清的基本認(rèn)知與重要概念

　?。ㄒ唬╆P(guān)于法的名稱

　　法的名稱直接反映本法的調(diào)整內(nèi)容、適用范圍和效力等級(jí)，因此，內(nèi)涵與外延應(yīng)當(dāng)相互吻合，名實(shí)相符，準(zhǔn)確合理、簡(jiǎn)明易懂。但是，在民主管理立法的過程中，卻出現(xiàn)了不同的稱謂。

　　結(jié)合各地的地方性立法，在民主管理全國(guó)性立法中，關(guān)于法的名稱的不同稱謂，主要體現(xiàn)在以下幾種：

　　1、“企業(yè)民主管理法”或“企業(yè)民主管理?xiàng)l例”，事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行。在地方性立法中，江蘇、湖北、山西、貴州、青海等省均以此為名。原因是企業(yè)和事業(yè)單位從性質(zhì)、歸屬、管理到實(shí)行民主管理，建立職代會(huì)以及職代會(huì)的職權(quán)等都有很大差別，一部法同時(shí)規(guī)范兩類相差甚遠(yuǎn)的主體可能造成體例或條款設(shè)置不清晰；事業(yè)單位正在改制當(dāng)中，不確定因素很多，因此，事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行比較客觀。但是，據(jù)調(diào)研顯示，事業(yè)單位基本不贊成這種說法，也有觀點(diǎn)提出事業(yè)單位民主管理應(yīng)當(dāng)另行立法規(guī)范。

　　關(guān)于立法的層級(jí)，是“法律”還是“條例”，多數(shù)人認(rèn)為目前由全國(guó)人大制定“法律”時(shí)機(jī)尚不成熟，目前比較可行的是由國(guó)務(wù)院出臺(tái)以“條例”為名的行政法規(guī)。

　　2、“企業(yè)事業(yè)單位民主管理?xiàng)l例”，適用范圍是企業(yè)事業(yè)單位。持此種意見的理由是：國(guó)有和集體企業(yè)經(jīng)過多年的民主管理實(shí)踐，企業(yè)和職工已經(jīng)善于運(yùn)用民主的手段管理企業(yè)，職代會(huì)建制率達(dá)到98%以上，標(biāo)志著這是一項(xiàng)成熟的制度，立法主要彌補(bǔ)現(xiàn)行法滯后對(duì)我市民主管理工作帶來的影響。非公有制企業(yè)把民主管理作為企業(yè)與職工雙方的一種對(duì)話機(jī)制，有利于消除糾紛，化解矛盾，穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，這類企業(yè)甚至應(yīng)當(dāng)是立法規(guī)范的重點(diǎn)。在事業(yè)單位中，教育系統(tǒng)率先推行職代會(huì)制度后，在普教、文化、科技、衛(wèi)生等系統(tǒng)通過不同形式相繼開展民主管理，建立職代會(huì)，推行公開制度等，至今民主管理工作在事業(yè)單位也是成效顯著。因此，本次立法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋事業(yè)單位。

　　但是，也有人認(rèn)為以“企業(yè)事業(yè)單位”命名，不能準(zhǔn)確表達(dá)職工是行使民主管理權(quán)的主體，只是在實(shí)行民主管理的范圍方面做了限定。

　　 3、“職工民主管理?xiàng)l例”。此種觀點(diǎn)認(rèn)為：第一，行使民主管理權(quán)的主體是全體職工，不是企業(yè)事業(yè)單位。職工民主管理的特點(diǎn)是依照法律和政策參與管理。在國(guó)外民主管理稱為“工人參與制”或“員工參與制”，而不能稱為“企業(yè)事業(yè)單位參與制”。第二，職工是一個(gè)廣義的概念，既包括企業(yè)的職工，也包括事業(yè)單位的職工。在安徽省，合肥市的地方立法為“合肥市職工民主管理?xiàng)l例”；在天津，采用“企業(yè)職工民主管理?xiàng)l例”一名，均采用此名稱。但是，也有觀點(diǎn)提出，企業(yè)是實(shí)行民主管理的主體，只講職工行使民主管理權(quán)不夠全面，容易形成對(duì)立情緒。

　　4、“民主管理?xiàng)l例”。這種主張，名稱只反映條例的效力等級(jí)和調(diào)整內(nèi)容，主要是希望回避矛盾；其弊病在于實(shí)施主體和實(shí)施范圍都沒有明確，名稱顯得含糊不清，不易理解。

　　5、“職工代表大會(huì)條例”。有人認(rèn)為，目前實(shí)行民主管理的主要形式仍然是職代會(huì)，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)職代會(huì)要做出科學(xué)的、全面的、符合改革形勢(shì)的規(guī)定，以保證法的有效實(shí)施。但有反對(duì)意見認(rèn)為，職代會(huì)僅僅是民主管理的一種主要形式，立法只規(guī)范職代會(huì)制度，調(diào)整的內(nèi)容顯然過窄，民主管理的內(nèi)涵不能得到全面、正確的理解和有效發(fā)揮；要求企業(yè)事業(yè)單位一律建立職代會(huì)制度不夠?qū)嶋H，操作性不強(qiáng)，過于教條和機(jī)械；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，多種經(jīng)濟(jì)成份并存，通過不同形式實(shí)行民主管理更符合我市實(shí)際情況。

　　筆者認(rèn)為，在目前的國(guó)情田間下，同意上述第一種說法，即“企業(yè)民主管理?xiàng)l例”，立法條件更為現(xiàn)實(shí)和成熟。

　?。ǘ╆P(guān)于立法宗旨

　　立法宗旨是立法者通過制定法規(guī)所要達(dá)到的調(diào)整狀態(tài)，它確定了法規(guī)所要達(dá)到的目的，指明了法規(guī)的總體方向，對(duì)法規(guī)具體內(nèi)容的設(shè)置具有決定意義。

　　對(duì)于民主管理立法來說，其立法宗旨通常就是指立法目的。從立法目的來看，企業(yè)民主管理制度最初作為職工的維權(quán)機(jī)制而產(chǎn)生，其直接目的就是維護(hù)職工的合法權(quán)益；但從其發(fā)展及其所能達(dá)到的社會(huì)效果來看，企業(yè)民主管理不應(yīng)當(dāng)僅僅是“維權(quán)機(jī)制”，而應(yīng)當(dāng)站在企業(yè)管理先進(jìn)方式的角度，承擔(dān)更為積極的社會(huì)功能。

　　但是，對(duì)于民主管理立法的目的，在實(shí)踐中有不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民主管理立法要明確職工民主管理的法律地位，保證職工依法行使民主參與、民主監(jiān)督權(quán)，因此，立法應(yīng)當(dāng)以維護(hù)職工合法權(quán)益為目的。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，民主管理本身應(yīng)當(dāng)反映兩方面要求，一方面要維護(hù)和保障職工的權(quán)益，另一方面要維護(hù)單位的利益，使單位和職工共謀發(fā)展，達(dá)到雙贏。因此，立法目的應(yīng)當(dāng)定位于通過規(guī)范民主管理行為，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧與社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

　　筆者認(rèn)為，如果將民主管理的目的僅僅定位為維護(hù)職工合法權(quán)益，立法的價(jià)值取向就可能影響企業(yè)實(shí)施民主管理的積極性，造成民主管理工作推行困難，甚至造成企業(yè)與職工的對(duì)立，影響和諧勞動(dòng)關(guān)系的建立。這實(shí)際上削弱了民主管理制度在調(diào)整社會(huì)關(guān)系方面的積極功能。為此我們建議在法規(guī)中將企業(yè)實(shí)行民主管理的目的定位為三個(gè)層次：維護(hù)職工合法權(quán)益；充分調(diào)動(dòng)各方積極性，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的民主化、科學(xué)化，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展；建立穩(wěn)定和諧的勞動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建和諧社會(huì)。

　?。ㄈ╆P(guān)于調(diào)整對(duì)象與適用范圍

　　在民主管理立法中，其適用范圍也具有一定的選擇性。或者從一定意義上，一部法適用范圍的界定，決定了其社會(huì)價(jià)值和意義的深度和廣度。結(jié)合現(xiàn)有的地方性立法，民主管理立法的調(diào)整對(duì)象與適用范圍具有以下兩種選擇：

　　第一，以各種類型的企業(yè)為調(diào)整對(duì)象，即不僅包括公司法意義的“公司”，還包括股份合作制企業(yè)以及個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織；不僅包括各種類型的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)，還包括所有的非公民營(yíng)企業(yè)。

　　而對(duì)于事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位等可以參照企業(yè)民主管理立法執(zhí)行?；蛘咴跁r(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，單獨(dú)立法。

　　第二，民主管理立法的調(diào)整對(duì)象，應(yīng)與《勞動(dòng)法》、《法》所規(guī)定的各種類型的“用人單位”的范疇一致。這是因?yàn)?，民主管理作為勞?dòng)者參與企業(yè)管理的重要形式，其反映了勞動(dòng)者與用人單位基于勞動(dòng)關(guān)系而體現(xiàn)出的管理模式。因此，民主管理立法不應(yīng)僅局限于企業(yè)本身，更不宜把事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位等納入到“企業(yè)民主管理”的法律規(guī)范中來。

　　筆者同意第二種觀點(diǎn)。如果要制定一部完善的民主管理法規(guī)，應(yīng)充分考慮與《勞動(dòng)法》、《》的銜接，民主管理立法的適用范圍應(yīng)在各種類型的企業(yè)基礎(chǔ)上，擴(kuò)展至事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位，甚至基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等與勞動(dòng)者廣泛建立勞動(dòng)關(guān)系的用人單位中來。當(dāng)然，如果當(dāng)前時(shí)機(jī)尚不能完全成熟，如果要制定一部?jī)H針對(duì)企業(yè)民主管理的“企業(yè)民主管理法”或者“企業(yè)民主管理?xiàng)l例”，那么其適用范圍只能是各種形式的企業(yè)，而事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位只能作參照性的規(guī)定。

　?。ㄋ模╆P(guān)于民主管理的實(shí)體內(nèi)容與主要形式

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，非公有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)以及公司制企業(yè)大量涌現(xiàn)，民主管理工作得到大力發(fā)展。國(guó)家通過頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《工會(huì)法》）、《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）等法律、法規(guī)以及相關(guān)政策，規(guī)范和保障民主管理工作深入進(jìn)行并不斷創(chuàng)新，廠務(wù)公開、職工董事、職工監(jiān)事等制度的建立，與職代會(huì)制度共同成為民主管理的重要內(nèi)容。

　　按照目前起草中的《企業(yè)民主管理?xiàng)l例（征求意見稿）》的定義，企業(yè)民主管理是指企業(yè)勞動(dòng)者和經(jīng)營(yíng)管理者依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，通過職工代表大會(huì)制度和與企業(yè)相適應(yīng)的其他民主形式，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督有組織的規(guī)范性活動(dòng)。企業(yè)建立和實(shí)行民主管理制度是以職工代表大會(huì)為基本形式，以廠務(wù)公開、職工董事和職工監(jiān)事等與企業(yè)相適應(yīng)的其他形式做補(bǔ)充的。

　　在民主管理的形式方面，民主管理的形式如何確定，直接關(guān)系到法律框架結(jié)構(gòu)的設(shè)置。民主管理制度的形式應(yīng)當(dāng)包括職工代表大會(huì)、職工大會(huì)、平等協(xié)商和集體合同、職工董事和職工監(jiān)事、企業(yè)事務(wù)公開等。

　　至于各項(xiàng)民主管理形式在立法結(jié)構(gòu)中的地位，一般認(rèn)為，職代會(huì)是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是民主管理的重要制度，在立法中應(yīng)當(dāng)占主導(dǎo)地位，要做出全面、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)規(guī)定。而廠務(wù)公開制度、職工董事、職工監(jiān)事制度作為民主管理的其他形式，是對(duì)職代會(huì)制度的補(bǔ)充。

　　三、“職工（代表）大會(huì)”在立法中的現(xiàn)實(shí)難題、障礙及其解決

　?。ㄒ唬╆P(guān)于建立職代會(huì)制度的強(qiáng)制性或選擇性問題

　　 職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“職代會(huì)”），是是指與企業(yè)存在勞動(dòng)關(guān)系（包括）的包括經(jīng)營(yíng)管理者在內(nèi)的全體勞動(dòng)者或者其依照法定程序和比例推舉產(chǎn)生的代表按照一定程序定期召開的會(huì)議。

　　職代會(huì)制度確立于八十年代中期，經(jīng)過國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)踐積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，與其他民主管理形式相比具有內(nèi)容的連續(xù)性、程序的規(guī)范性和代表的廣泛性，是目前最能全面體現(xiàn)企業(yè)民主管理權(quán)的形式。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，職代會(huì)制度是國(guó)有和集體企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，國(guó)有和集體企業(yè)都必須建立職代會(huì)制度。同時(shí)，國(guó)有和集體企業(yè)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定采取廠務(wù)公開、職工董事監(jiān)事等民主管理的其他形式。那么，職代會(huì)制度是否也可以作為非公企業(yè)民主管理的基本形式？實(shí)踐中也有不同的觀點(diǎn)。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所有單位必須建立職代會(huì)，因?yàn)槁毚鷷?huì)是實(shí)行民主管理的基本形式，《憲法》、有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章等對(duì)這一點(diǎn)都規(guī)定的十分明確。《公司法》規(guī)定公司制企業(yè)“通過職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主管理”，可以理解為職代會(huì)是這類企業(yè)實(shí)行民主管理的首選形式。因此，本法適用范圍內(nèi)的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)毫無例外的建立職代會(huì)制度，防止以其他形式替代職代會(huì)。另一種則觀點(diǎn)認(rèn)為，《公司法》規(guī)定：“公司依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，通過職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主管理”，因此，要求公司制企業(yè)必須通過職代會(huì)實(shí)行民主管理沒有法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)在條件不成熟的情況下，通過其他形式實(shí)行民主管理，但立法要對(duì)何為條件不成熟做出界定。

　　筆者同意第一種觀點(diǎn)。在現(xiàn)行立法中，職代會(huì)（或職工大會(huì)）制度僅要求公有制企業(yè)實(shí)行。筆者認(rèn)為，公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)，都應(yīng)實(shí)行職代會(huì)制度。這是因?yàn)椋?

　　首先，職代會(huì)制度具有其它職工參與形式所不具備的優(yōu)點(diǎn)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，職代會(huì)能吸引全體職工參與企業(yè)管理；其參與權(quán)限所列事項(xiàng)涉及企業(yè)管理的各個(gè)方面，包括企業(yè)的許多重大問題；對(duì)企業(yè)管理事項(xiàng)既有淺層次和較淺層次的參與，也有較深層次和深層次的參與。因而，其參與人員的范圍較廣，參與事項(xiàng)的內(nèi)容較全面，參與的深度層次多，所以參與的份量和作用大于其它參與形式。

　　其次，職代會(huì)制度對(duì)非公有制企業(yè)也很有必要。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，無論在哪種所有制企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者，都應(yīng)當(dāng)享有平等的包括參與管理在內(nèi)的勞動(dòng)權(quán)利。從“主人說”來說，非公有制企業(yè)職工同國(guó)有企業(yè)職工一樣，都只是國(guó)家主人，而不是所有者意義上的企業(yè)主人。所以，在非公有制企業(yè)同在公有制企業(yè)一樣也需要有職代會(huì)這種能吸收全體職工參與企業(yè)管理的形式。

　　最后，職代會(huì)制度對(duì)非公有制企業(yè)也具有可行性。我國(guó)的職代會(huì)與國(guó)外私有制企業(yè)中的企業(yè)職委會(huì)、初級(jí)董事會(huì)等雖有本質(zhì)區(qū)別，但在形式和功能上卻頗為相似，都由經(jīng)選舉產(chǎn)生的職工代表所組成，都有權(quán)代表全體職工對(duì)企業(yè)管理進(jìn)行全面的多層次的參與。國(guó)外的實(shí)踐表明，這種形式完全可以有效地適用于我國(guó)的非公有制企業(yè)。

　　此外，如果法規(guī)對(duì)規(guī)模較小的非公企業(yè)民主管理的基本形式不加以規(guī)范，就可能出現(xiàn)用民主管理的其他形式替代基本形式的問題，如只建立公開制度，這就難以保證其職工知情、監(jiān)督、建議等民主管理權(quán)的全面落實(shí)。實(shí)踐中非公企業(yè)除職代會(huì)外，還存在“民主議事會(huì)”、“懇談會(huì)”“民主管理生活會(huì)”等形式。這些形式的主要做法是全體職工或者各部門選出的代表，與企業(yè)方召開會(huì)議，直接提出建議和意見；其特點(diǎn)是程序簡(jiǎn)易靈活、成本較低，適應(yīng)小規(guī)模非公企業(yè)的管理特點(diǎn)，可以保證職工知情、監(jiān)督、建議等民主管理權(quán)一定程度的落實(shí)。法規(guī)可以對(duì)這種程序相對(duì)簡(jiǎn)易的會(huì)議形式加以規(guī)范，如規(guī)定其權(quán)限、會(huì)期、議事規(guī)則等基本內(nèi)容，形成制度，供規(guī)模較小的非公企業(yè)選擇適用。也就是說，規(guī)模較小的非公企業(yè)既可以選擇職代會(huì)制度作為民主管理的基本形式，也可以采取這種簡(jiǎn)易程序制度作為民主管理的基本形式，待企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)等條件允許再逐步過渡到職代會(huì)制度。

　　 總之，職代會(huì)制度作為企業(yè)民主管理的基本形式，其質(zhì)量的高低決定了職工民主管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。在未來的民主管理立法中，應(yīng)將職代會(huì)制度進(jìn)一步穩(wěn)固下來，使其適用于所有的企業(yè)以及其他形式的用人單位。

　　 （二）職代會(huì)在“老三會(huì)”與“新三會(huì)”關(guān)系處理中的角色與法律定位

　　隨著職代會(huì)制度的在立法中的完善，在制度安排上，“老三會(huì)”和“新三會(huì)”之間的矛盾將會(huì)更加突出，因此如何如何理順職代會(huì)與股東大會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理和監(jiān)事會(huì)的關(guān)系，規(guī)范職代會(huì)，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間行使職權(quán)的關(guān)系，形成相互支持合作的現(xiàn)代企業(yè)管理制度新格局，則成為職代會(huì)在民主管理立法中的重中之重。

　　所謂“老三會(huì)”，是指國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中的黨委會(huì)、職工代表大會(huì)和工會(huì)?！袄先龝?huì)”是在以前（黨委負(fù)責(zé)制及黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制時(shí)期）企業(yè)中發(fā)揮重要作用的領(lǐng)導(dǎo)部門。自從國(guó)企進(jìn)行改革后，這“老三會(huì)”的行政領(lǐng)導(dǎo)作用逐步向“新三會(huì)”轉(zhuǎn)移。而“新三會(huì)”則是指在現(xiàn)代企業(yè)制度體系下的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。

　　“新三會(huì)”、“老三會(huì)”的模糊認(rèn)識(shí)，也是一個(gè)長(zhǎng)期困擾著職工民主管理發(fā)展的問題?，F(xiàn)行的法律法規(guī)雖然對(duì)職代會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理的職權(quán)有相應(yīng)的規(guī)定，但是，這些規(guī)定由于是散見于不同的法律法規(guī)和政策當(dāng)中，再加之時(shí)間的差異，易于引起一些誤解。因此，應(yīng)在未來的民主管理立法中，充分明確職代會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)理的職權(quán)，這對(duì)于完善現(xiàn)代企業(yè)職工民主管理制度有著特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　1、關(guān)于職代會(huì)與股東大會(huì)的關(guān)系，在立法中重點(diǎn)要處理好下述問題：

　　首先，議事范圍的劃分。凡是只直接涉及投資者根本利益的事項(xiàng)，如投資方案和分配方案，一般應(yīng)只列為股東大會(huì)的議事對(duì)象；凡是只涉及職工根本利益的事項(xiàng)，如公益金使用方案和職工住房分配方案，一般應(yīng)只列為職代會(huì)的議事對(duì)象。目前，職代會(huì)議事范圍偏窄，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)寬，并將其中部分事項(xiàng)列為兩會(huì)的共同議事對(duì)象。

　　其次，共決權(quán)限的劃分。對(duì)于專屬股東大會(huì)或職代會(huì)議事對(duì)象的事項(xiàng)，分別由股東大會(huì)或職代會(huì)單獨(dú)決定，此為共決權(quán)限的橫向劃分。對(duì)于作為兩會(huì)共同議事對(duì)象的事項(xiàng)，則由兩會(huì)分別行使初決權(quán)或終決權(quán)，此為共決權(quán)限的縱向劃分。由于股東大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，職代會(huì)只是一種職工參與形式，董事會(huì)要向股東大會(huì)負(fù)責(zé)，所以，除了同職工利益聯(lián)系特別緊密的事項(xiàng)由股東大會(huì)初決、職代會(huì)終決以外；一般應(yīng)當(dāng)由職代會(huì)初決、股東大會(huì)終決。其中，終決一般應(yīng)當(dāng)采用同意或否決的方式。

　　最后，議事程度的配合。兩會(huì)的議事程序，都應(yīng)當(dāng)實(shí)行審議表決模式，即對(duì)特定事項(xiàng)先進(jìn)行審查和討論，然后進(jìn)行表決。對(duì)于作為兩會(huì)共同議事對(duì)象的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行復(fù)合審議制，或者聯(lián)席審議、分別表決，或者分別審議表決。其中，否決的成立，應(yīng)當(dāng)以否決票比例不低于2/3為條件，其它表決則應(yīng)當(dāng)只要求贊成票占多數(shù)，兩會(huì)在共決過程中的配合，有同期舉行和相繼舉行兩種選擇。同期舉行，便于兩會(huì)相互溝通信息，還可以由兩會(huì)交替討論，以利于及時(shí)調(diào)整各自意見，加速共決一致的過程。從提高共決效率考慮，兩會(huì)同期舉行為宜。

　　2、關(guān)于職代會(huì)與董事會(huì)的關(guān)系，概言之，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，即職代會(huì)對(duì)董事會(huì)決策實(shí)行監(jiān)督。其監(jiān)督程序可作如下設(shè)想：

　　第一，職代會(huì)對(duì)董事會(huì)的決策可以提出參考性修改建議，對(duì)其中嚴(yán)重侵犯職工合法權(quán)益的決策可以否決。

　　第二，職代會(huì)可以通過民意測(cè)驗(yàn)的方式表示對(duì)各董事的信任率，其中，對(duì)不稱職的董事可以提出不信任案。

　　第三，職代會(huì)可以參與對(duì)下屆董事候選人資格的審議，并提出參考性意見，同時(shí)還可以否決不宜任董事者的董事候選人資格，但被否決人數(shù)應(yīng)限制在一定比例之內(nèi)（以不超過董事候選人總數(shù)的1/3為宜）。

　　3、關(guān)于職代會(huì)與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系，主要體現(xiàn)為兩個(gè)主要層次：第一是配合關(guān)系，即在監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為的過程中，職代會(huì)與監(jiān)事會(huì)相互配合。一方面，職代會(huì)以其監(jiān)督手段，如對(duì)董事、經(jīng)理進(jìn)行民主評(píng)議、民意測(cè)驗(yàn)等，支持監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)；另方面，監(jiān)事會(huì)以其日常監(jiān)督活動(dòng)，為職代會(huì)實(shí)施監(jiān)督提供依據(jù)，或者將職代會(huì)在其監(jiān)督過程中所反映出的民意付諸實(shí)現(xiàn)。第二是監(jiān)督關(guān)系，即監(jiān)事會(huì)也應(yīng)當(dāng)受職代會(huì)監(jiān)，例如，職代會(huì)可以定期聽取監(jiān)事會(huì)的工作報(bào)告，對(duì)監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事個(gè)人的實(shí)績(jī)作出評(píng)價(jià)，參與對(duì)監(jiān)事會(huì)成員的選任和撤換，等等。

　　總之，只有充分厘清“老三會(huì)”與“新三會(huì)”之間的職權(quán)邊界和相互關(guān)系，才能在民主管理立法中，準(zhǔn)確界定職代會(huì)的組織、性質(zhì)以及職權(quán)范圍，完善確定職工（代表）會(huì)議制度的程序、形式的立法設(shè)計(jì)。

　　四、結(jié)語：民主管理立法的方向與目標(biāo)

　　隨著勞動(dòng)法、公司法、勞動(dòng)合同法等法律的一系列的規(guī)定，使得企業(yè)實(shí)行民主管理成為必然，如集體合同草案必須經(jīng)職工代表大會(huì)討論通過、企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度必須經(jīng)過職工代表大會(huì)討論、公司制企業(yè)必須實(shí)行民主管理，職工董事、監(jiān)事必須由職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生等等?；诖?，現(xiàn)代企業(yè)怎樣建立和完善職工民主管理制度，探索其有效途徑，對(duì)于確立企業(yè)與國(guó)際接軌的管理理念至關(guān)重要，對(duì)于提高我國(guó)企業(yè)的管理水平也具有重大意義。從民本主義科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的高度，認(rèn)識(shí)現(xiàn)代企業(yè)職工民主管理制度的意義，積極探索職工民主管理的有效途徑，就一定能再創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中職工民主管理制度的輝煌。

　　 發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，實(shí)施依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家，是我國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政治體制改革的一項(xiàng)主要目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，只有進(jìn)行民主管理的完善性立法，才能促使企業(yè)民主管理盡快走上法制化的軌道，才能依法全面維護(hù)職工的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)益，確保職工的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

　　目前，在民主管理立法方面，從全國(guó)各地來看，已有不少省市作出了帶有創(chuàng)新性質(zhì)的地方性規(guī)定，國(guó)家層面的《企業(yè)民主管理?xiàng)l例》草案也在進(jìn)一步完善中，實(shí)踐的發(fā)展已經(jīng)走在理論和法律的前面，因此，我們應(yīng)該盡快把企業(yè)實(shí)行民主管理的科學(xué)認(rèn)識(shí)和制度盡快變成法律法規(guī)，以期讓民主管理具有充分的法律依據(jù)；同時(shí)，在中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，民主管理立法必將有力推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)全方位的法治進(jìn)程。