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　　【摘要】：目前，行政許可撤銷(xiāo)制度存在著撤銷(xiāo)與注銷(xiāo)相混淆、撤銷(xiāo)與吊銷(xiāo)混淆、撤銷(xiāo)程序啟動(dòng)模式過(guò)于概括、“利害關(guān)系人”啟動(dòng)主體有失規(guī)范、撤銷(xiāo)程序缺失等問(wèn)題。這些問(wèn)題直接影響了行政許可撤銷(xiāo)制度價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。行政許可撤銷(xiāo)制度應(yīng)當(dāng)在秉承多元化利益平衡觀的前提下，通過(guò)完善撤銷(xiāo)后續(xù)懲戒措施、強(qiáng)化撤銷(xiāo)程序建設(shè)等路徑得到進(jìn)一步完善。

　　【關(guān)鍵詞】：行政許可 撤銷(xiāo) 問(wèn)題 設(shè)想

　　》第69條規(guī)定了我國(guó)行政許可撤銷(xiāo)制度。該規(guī)定以過(guò)錯(cuò)責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)將行政許可撤銷(xiāo)分為兩大類(lèi)型：一是因行政許可相對(duì)人違法原因所引發(fā)的撤銷(xiāo);二是因行政許可機(jī)關(guān)的違法原因所引發(fā)的撤銷(xiāo)。行政許可撤銷(xiāo)制度在我國(guó)建立時(shí)間不長(zhǎng)，目前理論界對(duì)其關(guān)注并不多。本文從揭示當(dāng)下我國(guó)行政許可撤銷(xiāo)制度所存在的問(wèn)題人手，對(duì)我國(guó)行政許可撤銷(xiāo)制度的進(jìn)一步完善提出相關(guān)設(shè)想。

　　一、存在問(wèn)題檢視

　　(一)概念混亂

　　1.撤銷(xiāo)與注銷(xiāo)相混淆。

　　行政許可撤銷(xiāo)決定是行政許可機(jī)關(guān)針對(duì)違法行政許可決定所實(shí)施的一種糾錯(cuò)行為，其直接目的在于通過(guò)行政許可機(jī)關(guān)的主動(dòng)糾錯(cuò)行為使業(yè)已生效的行政許可決定溯及既往地失去法律效力。而不同于行政許可撤銷(xiāo)決定的行政許可注銷(xiāo)，則是處于行政許可實(shí)施整個(gè)過(guò)程的末端環(huán)節(jié)，它是行政許可機(jī)關(guān)針對(duì)處于形式或者實(shí)質(zhì)失效狀態(tài)下的行政許可決定作出的善后處理，是由行政許可機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序收回行政許可證件或者公告行政許可失去效力的行為。[1]根據(jù)《行政許可法》第70條第4項(xiàng)之規(guī)定，行政許可撤銷(xiāo)決定是引發(fā)行政許可注銷(xiāo)決定的法律事實(shí)，兩者之間是一種因果關(guān)系。

　　實(shí)踐中，存在諸多將行政許可撤銷(xiāo)與注銷(xiāo)混淆使用的情況。例如，《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》[2]第29條第2款規(guī)定：“提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段，取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)將經(jīng)營(yíng)許可證收回注銷(xiāo)。并在三年內(nèi)不再受理其經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)的申請(qǐng)。”筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政許可法》第69條第2款的規(guī)定，在出現(xiàn)條文所規(guī)定情形時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出撤銷(xiāo)許可證的規(guī)定，而不是作出注銷(xiāo)許可證的規(guī)定。這一立法充分體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)行政許可撤銷(xiāo)與注銷(xiāo)還存在理解上的模糊。概念理解上的模糊必然導(dǎo)致這兩種行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的價(jià)值錯(cuò)位。

　　2.撤銷(xiāo)與吊銷(xiāo)相混淆。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)》第8條第5項(xiàng)關(guān)于行政處罰種類(lèi)的規(guī)定可知，行政許可吊銷(xiāo)是屬于行政處罰的一個(gè)種類(lèi)。行政許可吊銷(xiāo)處罰決定的法律后果是強(qiáng)制剝奪行政許可持有人繼續(xù)從事行政許可事項(xiàng)資格的，因此，行政許可吊銷(xiāo)處罰決定對(duì)于行政許可持有人而言，是屬于一種侵害性負(fù)擔(dān)行政行為。如上所述，行政許可撤銷(xiāo)決定在本質(zhì)上屬于中性的糾錯(cuò)恢復(fù)性行政行為。因此，行政許可吊銷(xiāo)與行政許可撤銷(xiāo)無(wú)論是在性質(zhì)、價(jià)值、實(shí)施程序等方面都必然存在著本質(zhì)差異。

　　實(shí)踐中，仍存在諸多將撤銷(xiāo)與吊銷(xiāo)相互混淆的情況。例如，《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》[3]第36條規(guī)定“以不正當(dāng)手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)的，由發(fā)給證書(shū)的衛(wèi)生行政部門(mén)予以吊銷(xiāo);對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”而根據(jù)《行政許可法》第69條第2款的規(guī)定，在出現(xiàn)上述這部立法條文所規(guī)定情形時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出撤銷(xiāo)許可證的規(guī)定，而不是作出吊銷(xiāo)許可證的規(guī)定。因此，這一立法充分體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)行政許可撤銷(xiāo)與吊銷(xiāo)還存在概念理解上的偏差。

　　(二)“利害關(guān)系人”啟動(dòng)主體有失規(guī)范

　　根據(jù)《行政許可法》第69條第1款的規(guī)定，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求，啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序?qū)π姓S可進(jìn)行撤銷(xiāo)。由此可見(jiàn)，行政許可“利害關(guān)系人”可以成為行政許可撤銷(xiāo)程序的啟動(dòng)主體。筆者認(rèn)為，當(dāng)下我國(guó)行政許可撤銷(xiāo)制度中有關(guān)“利害關(guān)系人”啟動(dòng)主體建設(shè)還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

　　1.“利害關(guān)系人”概念模糊。

　　何謂行政許可撤銷(xiāo)制度中的“利害關(guān)系人”?《行政許可法》并未對(duì)這一不確定性法律概念作出進(jìn)一步細(xì)化界分。筆者認(rèn)為，對(duì)于“利害關(guān)系人”這一概念的理解與界分直接關(guān)系到行政許可撤銷(xiāo)制度系統(tǒng)整體開(kāi)放性程度以及相關(guān)“利害關(guān)系人”的權(quán)益保障程度。由于目前缺少有關(guān)“利害關(guān)系人”概念更為詳細(xì)的統(tǒng)一規(guī)定。因此，實(shí)踐中，在判斷行政許可撤銷(xiāo)程序啟動(dòng)申請(qǐng)人是否屬于“利害關(guān)系人”時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)往往是通過(guò)行使自由裁量權(quán)的方式進(jìn)行判斷。趨利避害、利益最大化，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“經(jīng)濟(jì)人”的本能，這一點(diǎn)行政許可機(jī)關(guān)也不例外。眾所周知，行政許可撤銷(xiāo)程序的有效運(yùn)行在給作為“利害關(guān)系人”的行政許可撤銷(xiāo)申請(qǐng)人帶來(lái)公平、公正等民主法治價(jià)值的同時(shí)，其運(yùn)行本身也需要一定的代價(jià)，例如，撤銷(xiāo)程序的運(yùn)行可能會(huì)增加行政許可機(jī)關(guān)的行政監(jiān)管成本，同時(shí)還可能會(huì)潛在地影響到行政許可機(jī)關(guān)自身的權(quán)威與形象。因此，實(shí)踐中，趨利避害、利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”思維傾向往往會(huì)激發(fā)促使行政許可機(jī)關(guān)在判定行政許可撤銷(xiāo)程序申請(qǐng)人是否屬于“利害關(guān)系人”時(shí)，從自身監(jiān)管成本及自身權(quán)威的角度出發(fā)，盡可能將“利害關(guān)系人”這一概念進(jìn)行狹義理解，盡可能地縮小“利害關(guān)系人”的外延，從而盡可能地來(lái)規(guī)避行政許可撤銷(xiāo)程序的啟動(dòng)義務(wù)。

　　在一定程度上，行政許可撤銷(xiāo)制度中“利害關(guān)系人”這一不確定法律概念的運(yùn)用弱化了行政許可機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)程序啟動(dòng)義務(wù)的剛性，為行政許可機(jī)關(guān)規(guī)避、甚至拒絕啟動(dòng)行政許可撤銷(xiāo)程序提供了制度“漏斗”。因囿于合法性司法審查原則的要求，人民法院對(duì)行政許可機(jī)關(guān)有關(guān)“利害關(guān)系人”這一概念的自由裁量判斷權(quán)的行使又不能輕易染指，因此，司法審查監(jiān)督的空白又加劇了行政許可機(jī)關(guān)這種功利思想。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中“利害關(guān)系人”外延的不當(dāng)壓縮必將導(dǎo)致行政許可撤銷(xiāo)制度公信力的不斷流失。

　　2.“利害關(guān)系人”角色定位缺失。

　　根據(jù)《行政許可法》第69的規(guī)定，“利害關(guān)系人”有權(quán)向行政許可機(jī)關(guān)提出撤銷(xiāo)行政許可請(qǐng)求以啟動(dòng)行政許可撤銷(xiāo)程序，而當(dāng)行政許可機(jī)關(guān)基于“利害關(guān)系人”請(qǐng)求而啟動(dòng)行政許可撤銷(xiāo)程序后，“利害關(guān)系人”在行政許可撤銷(xiāo)程序中究竟是什么樣的角色定位，《行政許可法》沒(méi)有作出進(jìn)一步明確規(guī)定。

　　筆者認(rèn)為，“利害關(guān)系人”角色定位的不同，必然決定了其在整個(gè)行政許可撤銷(xiāo)程序中的不同權(quán)利義務(wù)架構(gòu)。“利害關(guān)系人”角色定位的缺失不僅不利于行政許可撤銷(xiāo)制度的統(tǒng)一化、規(guī)范化建設(shè)，而且更不利于“利害關(guān)系人”權(quán)益的救濟(jì)與保障及其對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

　　(三)不予撤銷(xiāo)類(lèi)型設(shè)定不周延

　　《行政許可法》第69第3款規(guī)定：“依照前兩款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷(xiāo)。”這是《行政許可法》有關(guān)撤銷(xiāo)制度中的不予撤銷(xiāo)類(lèi)型所作出的規(guī)定。不予撤銷(xiāo)制度得以構(gòu)建的理論基礎(chǔ)是在避免了狹隘的公共利益優(yōu)先與極端的私人利益優(yōu)先兩種片面性的利益考量原則前提下所尋求的一種中間道路。應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一種妥當(dāng)性、現(xiàn)實(shí)性的制度解決方案，[4]體現(xiàn)了一種強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)主義法制觀。不予撤銷(xiāo)制度的科學(xué)合理構(gòu)建，有利于科學(xué)有效平衡行政許可法律關(guān)系各方主體利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元化主體多元利益之和諧。

　　當(dāng)下，我國(guó)行政許可不予撤銷(xiāo)制度建設(shè)主要存在著不予撤銷(xiāo)類(lèi)型設(shè)定不周延的問(wèn)題?！缎姓S可法》第69條第3款僅規(guī)定了撤銷(xiāo)可能會(huì)給公共利益造成重大損害這一種不予撤銷(xiāo)類(lèi)型，但筆者認(rèn)為，根據(jù)行政行為的效力原理及撤銷(xiāo)制度的價(jià)值宗旨，行政許可不予撤銷(xiāo)制度類(lèi)型還應(yīng)包括其他諸多類(lèi)型。

　　(四)撤銷(xiāo)程序缺失

　　“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才只可能變得讓人能容忍。”。[5]以程序法治的視角來(lái)審視我國(guó)行政許可撤銷(xiāo)程序的建設(shè)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，在我國(guó)目前統(tǒng)一行政程序法尚未出臺(tái)的大背景下，除了《行政許可法》中對(duì)于行政許可機(jī)關(guān)作出撤銷(xiāo)決定有些零星規(guī)定外，有關(guān)行政許可撤銷(xiāo)程序的規(guī)制，總體上還是處于一種缺失狀態(tài)，僅有部分規(guī)章對(duì)于行政許可撤銷(xiāo)程序作出了零星規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政許可撤銷(xiāo)程序缺失狀態(tài)必然會(huì)導(dǎo)致行政許可撤銷(xiāo)權(quán)的無(wú)序運(yùn)作，從而最終會(huì)影響到行政許可撤銷(xiāo)制度的法制化進(jìn)程。