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　　【基本案情】

　　2005年7月8日，被告江蘇省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)(以下簡稱省經(jīng)貿(mào)委)受理了原告周學(xué)平經(jīng)營的“常州市武進(jìn)區(qū)寨橋坊前萬里水上加油點(diǎn)”的遷建申請(qǐng)及相關(guān)遷建材料。同年12月16日，被告作出油零售證書第0004110號(hào)成品油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書(以下簡稱2005年批準(zhǔn)證書)，內(nèi)容為：經(jīng)審核，批準(zhǔn)你單位從事柴油、煤油零售業(yè)務(wù)。該證書上的企業(yè)名稱欄內(nèi)容為“常州市武進(jìn)區(qū)寨橋坊前萬里加油站(水上)”，地址欄內(nèi)容為“常州市武進(jìn)區(qū)寨橋鎮(zhèn)坊前東街、太滆運(yùn)河河北邊”，法定代表人(企業(yè)負(fù)責(zé)人)欄內(nèi)容為“周學(xué)平”。2006年2月9日，原告周學(xué)平收到該批準(zhǔn)證書。因?qū)υ撟C書上的企業(yè)名稱和從事煤油、柴油零售業(yè)務(wù)范圍不服，原告提起行政訴訟。

　　【法院裁判】

　　南京市中級(jí)人民法院經(jīng)審理判決撤銷被告于2005年12月16日作出的油零售證書第點(diǎn)0004110號(hào)《成品油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書》。江蘇省高級(jí)人民法院經(jīng)審理，維持了南京市中級(jí)人民法院的一審判決。

　　【幾點(diǎn)思考】

　　本案被訴是一個(gè)變更，它應(yīng)原告申請(qǐng)變更行政許可事項(xiàng)而作出。爭議焦點(diǎn)在于：1.原告的起訴是否超過法定期限;2.被告作出的被訴2005年批準(zhǔn)證書上所審核的企業(yè)經(jīng)營范圍、企業(yè)名稱是否合法。

　　一、起訴時(shí)間是否在法定期限內(nèi)是司法立案審查必經(jīng)程序。

　　根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國>若干問題的解釋》第41條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定。”第42條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”我們認(rèn)為，除非被告提供的證據(jù)足以證明告知了原告訴權(quán)和起訴期限，否則，只要存在不確定因素，法院在認(rèn)定“知道”或“應(yīng)當(dāng)知道”訴權(quán)和起訴期限的基本事實(shí)上，就應(yīng)作出否定判斷。

　　二、對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政許可中履行審查職責(zé)的合法性的。

　　在行政許可案件的訴訟過程中，許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)施許可中應(yīng)該履行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查職責(zé)，常成為個(gè)案的爭議焦點(diǎn)。所謂形式審查，是指行政機(jī)關(guān)僅對(duì)申請(qǐng)材料的形式要件是否具備進(jìn)行審查，即審查申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式，但不對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。所謂實(shí)質(zhì)審查，則是指行政機(jī)關(guān)不僅要對(duì)申請(qǐng)材料的形式要件是否具備進(jìn)行審查，還要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否符合條件進(jìn)行審查。

　　本案涉及的是成品油經(jīng)營的變更許可行為，原告提出了申領(lǐng)成品油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書的申請(qǐng)并提交了相應(yīng)的申請(qǐng)材料。參照《江蘇省成品油市場管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》第十二條第(三)項(xiàng)第5目的規(guī)定，只要原告的該申請(qǐng)及提交的申請(qǐng)材料符合受理?xiàng)l件，就應(yīng)當(dāng)予以許可，因此本案中被告僅須履行形式審查義務(wù)即可。

　　三、對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政許可權(quán)限的司法審查。

　　任何權(quán)力的行使都有一個(gè)邊界，行政許可權(quán)當(dāng)然也不例外。概括地說，合法性無疑是行政許可權(quán)行使的界限，具體到個(gè)案，則表現(xiàn)方式各不相同。在本案中，成品油經(jīng)營行政許可權(quán)的行使不應(yīng)超越何種界限呢?

　　首先，許可內(nèi)容不能超越申請(qǐng)。本案審理中原告認(rèn)為，被告對(duì)原告審核的經(jīng)營范圍不合法。原告向被告提交的申請(qǐng)是包括汽油在內(nèi)的成品油經(jīng)營許可，原告的遷建建設(shè)也是按照零售經(jīng)營汽油在內(nèi)的成品油條件建設(shè)的，所以原告的申請(qǐng)必然包括汽油在內(nèi)的成品油零售經(jīng)營。被告則認(rèn)為，原告依據(jù)原批準(zhǔn)證書提出遷建申請(qǐng)，并只有通過遷建審批后方能施工，工程竣工后，原告具文要求驗(yàn)收并核發(fā)新的批準(zhǔn)證書，被告的領(lǐng)證審批依據(jù)是遷建審批中的審批意見，即涉案遷建批準(zhǔn)通知單，而該通知單正是依據(jù)原告自己的申請(qǐng)和原批準(zhǔn)證書作出，所以原告遷建前后都是水上加油點(diǎn)，在未提出申請(qǐng)之前從來不具備汽油零售經(jīng)營資格，故被告的審批符合法定程序和要求。

　　我們認(rèn)為，作為一項(xiàng)依申請(qǐng)的行政行為，行政許可權(quán)的行使應(yīng)針對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容而為。行政機(jī)關(guān)超越申請(qǐng)內(nèi)容所作的許可或者遺漏對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容作出處理，都可能造成合法性欠缺。從本案審查情況看，原告遷建前后都是水上加油點(diǎn)，提交的材料都是有關(guān)遷建審批的材料，申請(qǐng)變更許可的事項(xiàng)中并未包括經(jīng)營范圍的變更，因此被告對(duì)經(jīng)營范圍的許可未予變更并不違法。

　　其次，許可內(nèi)容不能超越職權(quán)。原告認(rèn)為，被告所核準(zhǔn)的企業(yè)名稱不合法。被告以涉案《企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書》上注第3條來證明其對(duì)原告的企業(yè)名稱具有審核權(quán)是錯(cuò)誤的，該條注解僅針對(duì)“股份有限公司”、“從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)的公司”等需要特殊審批的企業(yè)，而加油站的名稱審批并不是特殊的審批。涉案《企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書》是原告申請(qǐng)必須提交的材料，即使原告提交的該材料不符合規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國》及《成品油市場管理暫行辦法》的規(guī)定，被告應(yīng)通知原告進(jìn)行補(bǔ)正，但被告并未如此，故被告對(duì)原告提交的企業(yè)名稱的材料是認(rèn)可的。被告則認(rèn)為，被告對(duì)原告2005年批準(zhǔn)證書中企業(yè)名稱的核準(zhǔn)準(zhǔn)確無誤。原告水上加油點(diǎn)的名稱中必須有體現(xiàn)其行業(yè)性質(zhì)的表述，原告水上加油點(diǎn)的“水上”兩字不能少，被告依職權(quán)對(duì)2005年批準(zhǔn)證書中的名稱進(jìn)行了“水上”不能少的標(biāo)注，此項(xiàng)標(biāo)注不妨礙工商機(jī)關(guān)向原告核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。

　　我們認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第32條規(guī)定，許可機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在5日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容;同時(shí)《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第四條規(guī)定，被告無權(quán)就企業(yè)的名稱進(jìn)行審核，其頒發(fā)的涉案證書上的企業(yè)名稱應(yīng)以工商局的預(yù)先核準(zhǔn)名稱為準(zhǔn)。本案被告在作出許可時(shí)，認(rèn)為申請(qǐng)人申請(qǐng)的加油站名稱未體現(xiàn)其行業(yè)性質(zhì)、不符合法定條件，理應(yīng)據(jù)此要求原告補(bǔ)正，但是被告卻在許可決定中直接將工商機(jī)關(guān)預(yù)先核準(zhǔn)的名稱予以了變更，超越了其行政許可職權(quán)，客觀上導(dǎo)致工商登記機(jī)關(guān)依工商行政管理法律、法規(guī)的規(guī)定，未能為原告辦理遷址建設(shè)后的加油站的營業(yè)執(zhí)照，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第4目的規(guī)定，應(yīng)判決撤銷被訴2005年批準(zhǔn)證書。