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　　(三)彌補修正控制標(biāo)準(zhǔn)立法缺陷的建議

　　修正控制標(biāo)準(zhǔn)存在的立法缺陷必然對將來的反壟斷執(zhí)法產(chǎn)生諸多負(fù)面影響，這可以從美國20世紀(jì)60年代前后的社會實踐中得到實證。為了保持市場競爭，美國曾經(jīng)一度推行嚴(yán)格的結(jié)構(gòu)主義，即使是符合經(jīng)濟(jì)效率或者消費者利益的企業(yè)合并都可能遭到執(zhí)法機關(guān)的封殺。在1962年的“布郎鞋業(yè)公司案件”中，法院就以“合并能帶來潛在的效率利益”為基本理由禁止了這項合并，理由是小的對手將因此而陷入不利境地。(21)不恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法極大地降低了經(jīng)營者的競爭能力，也正是在這一時期，美國的企業(yè)在國際市場上被日本企業(yè)弄得十分被動。所以，自里根政府以來，美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會十分注重經(jīng)濟(jì)效率和消費者福利在反托拉斯執(zhí)法中的地位。為了避免重蹈美國的覆轍，我們應(yīng)當(dāng)重視我國現(xiàn)行立法上有關(guān)修正控制標(biāo)準(zhǔn)存在的缺陷，及時對其加以修正與完善。

　　目前，最為切實可行的做法就是在反壟斷法實施條例或者相關(guān)指南中對該立法缺陷加以彌補。首先，應(yīng)當(dāng)對修正控制標(biāo)準(zhǔn)作出合理的限定，將其具體限定在我國反壟斷法立法目標(biāo)范圍之內(nèi)，將“對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響”直接細(xì)化為“經(jīng)營者集中能夠更好提升經(jīng)濟(jì)運行效率或者保護(hù)消費者利益”。(22)在此基礎(chǔ)上，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對提升經(jīng)濟(jì)運行效率和有利于消費者利益或者社會公共利益的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)或者考慮因素進(jìn)行更為詳盡的細(xì)化。其次，應(yīng)當(dāng)適度控制反壟斷執(zhí)法機關(guān)的權(quán)限，強化修正控制標(biāo)準(zhǔn)的地位。對于能夠更好實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運行效率或者消費者利益或者社會公共利益的經(jīng)營者集中，如果沒有正當(dāng)理由，反壟斷執(zhí)法機關(guān)原則上不應(yīng)該加以禁止。

　　三、經(jīng)營者集中控制標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍狹窄

　　我國《反壟斷法》第28條建立的經(jīng)營者集中控制標(biāo)準(zhǔn)并不能滿足所有領(lǐng)域經(jīng)營者集中的法律控制需求，它客觀上存在適用失靈情形，這主要表現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)。

　　(一)經(jīng)營者集中控制標(biāo)準(zhǔn)在自然壟斷行業(yè)的適用失靈

　　雖然公用企業(yè)和自然壟斷行業(yè)本身是兩個不同的概念范疇，但是社會實踐表明，公用企業(yè)和經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)在很多領(lǐng)域是同一的。公用事業(yè)范圍主要是“網(wǎng)絡(luò)設(shè)施”行業(yè)，即那些通過固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)，包括電力、鐵路、城鎮(zhèn)給排水、城市公用交通、城市供熱、煤氣、航空、電訊、郵政和有線電話業(yè)等。(23)“他們所經(jīng)營管理的企業(yè)屬于基礎(chǔ)工業(yè)，是非常重要的能源和公共事業(yè)部門，對一個國家來說是極其重要，與人民群眾的日常生活也密切相關(guān)。”(24)因此，“自然壟斷行業(yè)主要是為社會公眾提供公共服務(wù)的行業(yè)，具有明顯的社會公益性和服務(wù)性。”(25)